为贯彻落实党中央、国务院关于加强财会监督、严防企业财务造假等决策部署，规范企业财务行为，防控财务风险，指导企业加强财务管理，保护企业及其利益相关方的合法权益，维护社会经济秩序，在广泛听取有关专家学者、中央企业、民营企业、中介机构意见并深入研究论证的基础上，财政部对《企业财务通则》(财政部令第41号)进行了修订，起草了《企业财务通则(公开征求意见稿)》，现面向社会征求意见。相关单位和个人可以在12月8日前，通过以下途径和方式提出意见：

　　1.通过中华人民共和国财政部官网中“财政法规意见征集信息管理系统”(网址：http://fgk.mof.gov.cn)提出意见。

　　2.通过信函方式将意见寄至：北京市西城区三里河南三巷3号财政部资产管理司(邮编：100820)，并请在信封上注明“反馈《企业财务通则(公开征求意见稿)》意见”。

　　反馈意见时，请注明单位名称(个人请注明姓名)和联系电话。单位和个人信息仅用于汇总、整理、沟通修改意见，不对外公开。

　　附件：

　　1.《企业财务通则(公开征求意见稿)》

　　2.《企业财务通则(公开征求意见稿)》起草说明

财政部办公厅

2025年11月3日

企业财务通则(公开征求意见稿)

　　第一章 总则

　　第一条 为规范企业财务行为，防控财务风险，指导企业加强财务管理，保护企业及其利益相关方的合法权益，维护社会经济秩序，根据《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国会计法》等法律、法规，制定本通则。

　　第二条 中华人民共和国境内依法设立的具备法人资格的各类企业(以下简称企业)适用本通则。

　　第三条 企业财务通则以及依据企业财务通则制定的企业财务规定和企业财务管理指引等构成国家通用的企业财务制度。

　　企业财务通则在国家通用的企业财务制度中起统领作用，企业财务规定和企业财务管理指引等制定应当遵循企业财务通则。企业财务规定是对规范企业财务行为提出的约束性要求;企业财务管理指引是为指导企业加强财务管理提供的引导性参考，以促进企业提升财务管理，增强价值创造能力，实现高质量发展。

　　第四条 国务院财政部门制定国家通用的企业财务制度。各级财政部门(以下通称主管财政机关)依据国家通用的企业财务制度加强对企业财务的指导、监督。

　　财政部加强对中央企业、中央党政机关和事业单位所属企业财务的指导、监督。财政部可以授权其派出机构加强对上述企业财务的指导、监督。地方财政部门加强对同级国有及国有控股企业、同级党政机关和事业单位所属企业财务的指导、监督。其他企业由企业法人登记机关同级财政部门加强财务指导、监督。财政部门可以根据实际需要确定重点企业，加强重点企业财务的指导、监督。

　　第五条 企业开展财务活动，应当合法合规，并履行企业章程及相关制度确定的程序。

　　第六条 企业对财务活动进行管理，应当遵循下列原则：

　　(一)坚持战略引领。企业应当科学分析内外部环境，制定并实施与本企业发展战略相匹配的财务战略、财务规划。

　　(二)高效配置资源。企业应当加强预算管理，优化财务结构，加强业财融合，促进财务资源配置最优化。

　　(三)平衡成本效益。企业应当平衡成本投入与预期收益，以最小的投入实现最佳效益。

　　(四)动态监控风险。企业应当运用信息化手段健全风险防控体系，实现风险精准识别、及时预警、有效处置。

　　第七条 企业应当建立健全财务管理制度，构建权责明确、流程规范、运转协调、制衡有效的财务治理结构，明确投资者、决策者、经营者等主体的财务管理责权利。

　　第八条 企业集团应当以产权、资本(资金)为主要纽带等，建立健全集团财务管理体制，推动完善智能前瞻的财务数智体系。

　　第九条 企业财务活动包括资金筹集、资产营运、投资活动、收益分配等。

　　第二章 资金筹集

　　第十条 企业筹集资金应当坚持风险与收益相匹配，合理确定权益融资与债务融资的比例，控制筹资成本，并根据企业自身行业特点、发展阶段及市场环境动态调整。

　　企业接受政府资金投入时，出资单位应当明确资金的性质和用途。

　　第十一条 企业应当围绕财务战略与年度计划、筹资目标、筹资成本、筹资风险、企业现金流等，合理确定筹资规模、方式、工具、期限、资本结构，履行必要的筹资决策程序，对筹集资金做出科学决策，不得违反国家规定、企业章程及决策权限擅自筹集资金。

　　第十二条 企业财务部门应当与业务部门协调配合，加强对筹资活动的跟踪、监测、分析，按照约定用途使用所筹资金，合理安排并及时支付用于还本付息、分红等的资金。企业不得擅自改变筹集资金用途，不得配合抽逃出资。

　　第十三条 企业应当分析评估筹资结果对财务状况、经营成果、债务清偿能力、持续经营能力等影响，调整优化筹资计划和策略，维护企业信用和再筹资能力。

　　第十四条 企业筹集资金时，应当基于真实业务需求，并如实向资金融出方提供相关信息，不得披露不实财务信息或者隐瞒重要事实，不得通过融资性贸易、空转、走单等虚假贸易进行筹资。

　　第三章 资产营运

　　第十五条 企业资产营运应当坚持实物管理与价值管理相统一、资产管理与预算管理相结合的原则，优化资产配置，提高资产周转率和营运效益，促进资产使用效率最大化、资产价值损耗最小化、战略匹配度最优化。

　　第十六条 企业应当分类建立健全资产全生命周期管理制度，规范货币资金、应收款项、存货、固定资产、无形资产等资产管理流程，落实管理责任，强化预算约束、投入产出评价和监督检查，有效营运资产。

　　第十七条 企业应当加强对营运资金的管理和控制，确保资金收入及时、准确入账，不得收款不入账，不得设立“小金库”，不得资金体外循环。

　　第十八条 企业应当建立健全减值预警机制，控制减值风险，合理确认资产减值损失，不得利用资产减值操纵利润。

　　第十九条 企业发生关联交易的，应当遵守国家法律法规、企业章程及相关监管规定，按照独立企业之间的交易计价结算，履行必要的审批程序和信息披露义务，确保交易合法合规。企业不得虚构交易或者业务，不得利用关联交易非法转移企业经济利益或者操纵关联企业的利润。

　　第二十条 企业应当维护其他法人企业的独立财产权和自主经营权，不得利用控股权或者类似权力等优势地位占用、挪用或者限制使用其他法人企业的财产。企业应当加强信用建设和管理，不得恶意拖欠各项账款。

　　第二十一条 企业对外担保和捐赠应当评估风险、量力而行，严格按照决策权限履行决策程序。

　　企业对外担保应当根据被担保单位的资信及偿债能力，采取相应的风险控制措施，设立备查账簿登记，实时跟踪担保事项。必要时，可以要求被担保单位提供反担保。

　　企业对外捐赠应当诚实守信,及时办理资产交接手续，不得影响持续经营能力，不得以捐赠名义转移企业财产。

　　第二十二条 企业应当结合自身业务特点，对各项成本进行合理分类，落实成本控制责任，合理选择成本控制方法，强化成本预算约束。

　　企业应当按照国务院财政部门制定的企业财务规定管理使用安全生产费、职工教育经费、研发准备金等各类费用。企业不得以任何名义列支应当由投资者、决策者、经营者以及其他个人承担的支出。

　　第四章 投资活动

　　第二十三条 企业开展股权投资和债权投资、重大固定资产投资和无形资产投资等活动，应当聚焦主业、均衡风险与收益，进行全生命周期动态管理，提升企业价值。企业不得通过投资非法转移经济利益。

　　第二十四条 企业开展投资活动，应当开展可行性研究和论证，充分调查拟投资标的，严格遵守投资决策程序，确保投资活动符合国家产业政策、行业规划、项目资本金制度等规定，提高投资回报水平。不得违反决策权限对外投资。

　　第二十五条 企业投资活动应当将投资链条控制在与自身投资管理和风险控制能力相适应的范围。对缺乏管理经验和能力、对现金流造成过大压力的投资活动，应当从严控制。避免盲目多元化或者违规投机，以及资源错配造成无效投资。

　　第二十六条 企业应当根据自身战略定位、财务状况、战略规划及风险承受能力，明确投资目标优先级，动态调整股权与债权投资比例，通过投资组合平衡长期发展与短期收益。

　　第二十七条 企业应当建立健全投资后评价机制，制定投资退出标准，明确退出决策流程，科学规划投资退出的时机与路径，保障投资收益。企业将投资后评价结果作为未来投资决策的重要参考依据。

　　第五章 收益分配

　　第二十八条 企业进行收益分配，应当兼顾自身发展和与外部利益相关方关系。除国家法律法规另有规定外，企业应当在章程和内部制度中规定收益分配的条件、频率、顺序、形式，以及参与分配的投资者类别、分配比例等，并制定收益分配方案。

　　第二十九条 企业当年税后利润应当按照以下顺序分配：弥补亏损、提取法定公积金、提取任意公积金、向投资者分配利润。企业不得在未依法提取法定公积金、任意公积金前进行收益分配，不得违规使用公积金弥补亏损。政府授权的机构(部门)等履行出资人职责的企业，应当按规定上交国有资本收益。法律法规另有规定的，从其规定。

　　第三十条 企业根据自身行业特点、发展阶段、盈利能力、现金流状况、股本(或实收资本)规模等，可以采取发放现金股利、股票股利等形式进行收益分配。企业应当建立健全收益分配活动绩效考核评价和激励约束机制，不得在资产负债率较高且经营性现金流不佳情况下依赖借款向投资者分配利润。

　　第三十一条 企业拟实施重组，对各类资源要素进行重新配置的，应当论证重组的必要性和可行性，合理选择重组方式，拟订重组方案，履行决策程序。

　　企业因解散、破产等拟实施清算的，应当成立清算组，确保将全部资产、债务纳入清算范围，按照法律法规和企业章程的规定分配剩余财产。

第六章 监督评价

　　第三十二条 主管财政机关、相关政府监管部门依法依规对企业财务开展监督评价，推动健全完善企业财务管理体制机制。

　　第三十三条 中央企业、中央党政机关和事业单位所属企业应当按照规定向财政部报送月度、季度、年度财务会计报告等材料。财政部建立中央企业、中央党政机关和事业单位所属企业财务运行风险监测机制和评价机制。

　　地方国有企业应当按照规定向同级财政部门报送月度、季度、年度财务会计报告等材料，重点企业应当按照第四条规定的指导、监督关系向财政部门定期报送财务会计报告。地方财政部门建立地方国有企业、重点企业财务运行风险监测机制和评价机制。

　　企业不得在报送的财务会计报告等材料上作虚假记载或者隐瞒重要事实。

　　第三十四条 企业报送年度财务会计报告时，应当按照国务院财政部门制定的格式编制企业财务情况说明书，主要围绕企业的基本情况、财务状况等，运用净资产收益率、资产负债率等财务指标进行分析说明。

　　第三十五条 企业应当建立健全内部监督评价制度，明确监督评价的主体、形式、范围、内容、责任追究等，落实企业内部监督主体责任。

　　企业应当按照国家有关规定健全内部控制体系，统筹发挥董事会审计委员会、内部审计部门等监督评价作用。

　　第三十六条 企业应当通过评价结果与企业经营者履职尽责情况、员工薪酬水平等挂钩的奖惩联动，完善本企业或企业集团财务管理机制。

　　第七章 法律责任

　　第三十七条 企业和企业负有直接责任的主管人员、其他人员违反相关法律法规，存在擅自筹集资金、披露不实财务信息或者隐瞒重要事实、配合抽逃出资、违规对外投资、提供担保或捐赠、恶意拖欠账款、列支应当由个人承担的支出、设立“小金库”、资金体外循环等行为的，依法承担法律责任。

　　第三十八条 企业有下列行为之一的，由主管财政机关对企业和其负有直接责任的主管人员、其他人员采取监管谈话、出具警示函等措施，责令限期改正;拒不改正的，予以警告。

　　(一)内部财务制度与法律、行政法规、企业财务通则和企业财务规定相抵触的。

　　(二)违反企业章程或决策权限筹集资金、对外投资的。

　　第三十九条 企业有下列行为之一的，由主管财政机关对企业和其负有直接责任的主管人员、其他人员予以通报批评，可以并处一万元以上五万元以下罚款。

　　(一)违反规定管理和使用安全生产费、职工教育经费、研发准备金等各类费用的。

　　(二)违反本通则规定利用控股权等优势地位占用、挪用或者限制使用其他法人企业财产的。

　　(三)违反规定使用公积金弥补亏损的。

　　(四)违反本通则规定擅自改变筹集资金用途且造成严重后果的。

　　第四十条 企业有下列行为之一的，由主管财政机关对企业和其负有直接责任的主管人员、其他人员予以通报批评，可以并处一万元以上十万元以下罚款。

　　(一)违反本通则规定通过融资性贸易、空转、走单等虚假贸易进行筹资的。

　　(二)违反本通则规定虚构交易或者业务，利用资产减值、关联交易等活动操纵利润的。

　　(三)违反本通则规定在资产负债率较高且经营性现金流不佳情况下依赖借款向投资者分配利润的。

　　第四十一条 违反本通则规定，但具有《中华人民共和国行政处罚法》规定的从轻、减轻或者不予处罚情形的，依照其规定从轻、减轻或者不予处罚。

　　第四十二条 主管财政机关及其工作人员在企业财务管理中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊或者泄露国家秘密、企业商业秘密的，依法进行处理。

　　第八章 附则

　　第四十三条 中华人民共和国境内依法设立的法人企业，应当根据国家通用企业财务制度，对其在境外设立的全资或者控股企业实施财务管理。

　　第四十四条 实行企业化管理的事业单位比照本通则执行。国家另有规定的，从其规定。

　　从事营利性生产经营活动的合伙制企业、合作项目等非法人经济组织，可以参照本通则执行。

　　国家对金融企业另有规定的，从其规定。

　　第四十五条 本通则由财政部负责解释。

　　第四十六条 本通则自   年  月  日起执行。

《企业财务通则(公开征求意见稿)》起草说明

　　为贯彻落实党中央、国务院关于加强财会监督、严防企业财务造假等决策部署，规范企业财务行为，防控财务风险，指导企业加强财务管理，保护企业及其利益相关方的合法权益，维护社会经济秩序，在广泛听取有关专家学者、中央企业、民营企业、中介机构意见并深入研究论证的基础上，我们对《企业财务通则》(财政部令第41号)进行了修订，起草了《企业财务通则(公开征求意见稿)》(以下简称《通则》)。现就有关情况说明如下：

　　一、修订背景和必要性

　　制定并组织实施企业财务制度，是财政部承担的重要公共管理职能。《通则》是我国企业财务制度体系的统领。1992年财政部经国务院授权，以财政部4号令颁布《通则》，2006年修订后以财政部令第41号印发实施，在除金融企业以外的国有及国有控股企业中得到普遍执行。随着企业财务活动的日益复杂，近几年企业“暴雷”反映的财务问题，严重侵害债权人等利益相关方权益。2006年《通则》距今近20年，对企业约束力日益弱化，难以满足新时期新形势经济高质量发展需要。

　　2023年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步加强财会监督工作的意见》，要求“健全财政财务管理、资产管理等制度”。同时，新修订的公司法、外商投资法等相关法律以及党的二十大报告、党的二十届三中全会《决定》等均对加强企业财务管理、完善企业财务制度提出了更高要求。通过修订《通则》，围绕企业资金筹集、资产营运、投资活动、收益分配等各类财务活动完善制度规定，有利于指导企业加强财务管理，进一步规范企业财务行为，保护相关方合法权益，维护社会经济秩序。

　　为落实上述要求，我们广泛听取了有关中央企业、专家、中介机构、民营企业意见，在此基础上起草了草稿，并根据相关专家学者、中央企业意见进一步修改完善，形成了《通则》征求意见稿。

　　二、《通则》主要内容

　　《通则》包括总则、资金筹集、资产营运、投资活动、收益分配、监督评价、法律责任和附则等八章，共46条。主要内容：

　　第一章为总则，共9条，主要介绍《通则》制定的背景、适用范围、制度体系、职责划分、基本要求和管理原则、管理体制等内容。拟将《通则》适用范围从国有及国有控股企业扩大至我国境内全部法人企业，并搭建以《通则》为统领，以企业财务规定和企业财务管理指引为配套的国家通用的企业财务制度体系。2006年《通则》中“第二章企业财务管理体制”、“第八章信息管理”并入本章提出原则性要求，并将在后续配套指引文件中予以细化。

　　第二章为资金筹集，共5条，主要介绍指导和规范企业筹集权益资金和债务资金的一般要求、计划决策、控制执行、评价运用和行为约束等相关内容。

　　第三章为资产营运，共8条，主要介绍资产营运的一般要求、控制执行和相关行为约束等内容。2006年《通则》中“第五章成本控制”有关要求并入该章。

　　第四章为投资活动，共5条，主要介绍企业开展投资活动的一般要求、决策控制、评价运用等相关内容。

　　第五章为收益分配，共4条，主要介绍企业收益分配一般要求、分配顺序、行为约束、重组清算原则等内容。2006年《通则》中“第七章重组清算”有关要求并入该章。

　　第六章为监督评价，共5条，由基本原则、财政监督、内部监督、信息披露和评价运用等内容构成。

　　第七章为法律责任，共6条，由违法行为处罚、一般财务违规行为、重大财务违规行为、免责机制、主管财政机关及其工作人员追责等内容构成。

　　第八章为附则，共4条，主要规定例外情形、境外企业特殊规定、解释权等。

　　三、《通则》有利于指导各类企业加强财务管理

　　尽管不同类型企业业务存在差异，但是其财务管理都是围绕资金周转与循环的运行规律展开的，《通则》立足公共管理职能，重点开展事后财务监督，一方面提出指引性的非约束性要求，既引导企业加强财务管理，也给企业依法自主决策留有较大空间;另一方面，对企业“负外部性”提出底线要求，如企业需按照财务规定提取安全生产费用用于安全相关支出以履行安全生产责任等，有利于保护企业债权人、职工、管理者、社会等各方权益，构建良好、公正的市场营商环境和市场秩序，但不改变企业自主决策、自主经营、自负盈亏的权利和责任，为企业自主管理、自由发展充分留出了空间。

　　四、征求意见的主要问题

　　1.《通则》提出构建以《通则》为统领，以企业财务规定和企业财务管理指引等为配套的国家通用的企业财务制度体系，您认为是否恰当?您有何改进建议?

　　2.《通则》将适用范围扩展至境内依法设立的具备法人资格的各类企业。您认为是否合适?

　　3.《通则》规定了企业对财务活动进行管理应遵循的原则，您认为是否恰当、完整?您有何改进建议?

　　4.《通则》对投资活动单独设立章节，并明确相关管理要求。您是否同意单设该章及其内容?您有何改进建议?

　　5.《通则》在各章节相关内容中明确了财务活动的约束性条款。您认为是否恰当?如您认为还应增加其他约束性条款，请提供相应建议及依据。

　　6.《通则》设立“法律责任”专章，对财务违法违规行为进行分类管理和处罚，您认为是否准确、完整?您有何改进建议?

　　7.您认为《通则》还存在哪些需要改进和完善的地方?若存在，请指出并提出相关意见建议。