关于公开征求《违反〈中华人民共和国反垄断法〉实施经营者集中行政处罚裁量权基准[征求意见稿]》意见的公告
发文时间:2024-8-16
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2022年8月1日,修改后的《中华人民共和国反垄断法》(以下称新《反垄断法》)正式施行。为进一步规范新《反垄断法》实施后违法实施经营者集中行为的处罚,市场监管总局起草了《违反〈中华人民共和国反垄断法〉实施经营者集中行政处罚裁量权基准(征求意见稿)》,现向社会公开征求意见。公众可通过以下途径和方式提出意见:

  一、通过登录国家市场监督管理总局官方网站(网址:http://www.samr.gov.cn),在首页“互动”栏目中的“征集调查”提出意见。

  二、通过电子邮件发送至jyzjz@samr.gov.cn,邮件主题请注明“违反《中华人民共和国反垄断法》实施经营者集中行政处罚裁量权基准公开征求意见”字样。

  三、通过信函邮寄至北京市海淀区马甸东路9号市场监管总局反垄断执法二司(邮政编码:100088),并在信封上注明“违反《中华人民共和国反垄断法》实施经营者集中行政处罚裁量权基准公开征求意见”字样。意见反馈截止日期为2024年9月14日。

  附件:

  1.违反《中华人民共和国反垄断法》实施经营者集中行政处罚裁量权基准(征求意见稿)

  2.关于《违反〈中华人民共和国反垄断法〉实施经营者集中行政处罚裁量权基准(征求意见稿)》的起草说明

市场监管总局

2024年8月16日

关于《违反〈中华人民共和国反垄断法〉实施经营者集中行政处罚裁量权基准(征求意见稿)》的起草说明

  2022年8月1日,修改后的《中华人民共和国反垄断法》(以下称新《反垄断法》)正式施行。为进一步规范新《反垄断法》实施后违法实施经营者集中行为的处罚工作,市场监管总局研究起草了《违反〈中华人民共和国反垄断法〉实施经营者集中行政处罚裁量权基准(征求意见稿)》(以下简称《基准》)。有关情况说明如下:

  一、起草必要性

  (一)贯彻落实党中央、国务院决策部署的具体举措。党的二十大报告及二十届三中全会决定都对健全和完善行政裁量权基准制度、规范行政执法裁量权行使提出明确要求。2022年8月,国务院印发《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》(国办发[2022]27号),对各地区各部门行政裁量权的制定和管理工作提出明确要求。2024年2月,国务院印发《国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》(国发[2024]5号),要求进一步提高罚款规定的立法、执法质量,规范和监督罚款设定与实施。根据新《反垄断法》制定《基准》,是贯彻落实党中央、国务院决策部署的具体举措。

  (二)营造市场化法治化国际化营商环境的重要保障。新《反垄断法》大幅提高了违法实施经营者集中的罚款数额,极大增强了法律威慑力,对违法实施经营者集中案件的调查和处罚提出了更高要求。制定《基准》有助于细化和明确处罚裁量的依据、标准等,明确从轻情形和罚款金额调整因素,保障违法实施经营者集中执法尺度统一透明,有利于更好地保护经营者合法权益,稳定经营主体预期,进一步激发市场活力。

  (三)推进经营者集中常态化监管的现实需要。党中央、国务院高度重视反垄断工作。党的二十大报告强调,加强反垄断和反不正当竞争,破除地方保护和行政性垄断,依法规范和引导资本健康发展。党的二十届三中全会要求强化反垄断和反不正当竞争。中央经济工作会议要求提升常态化监管水平。制定《基准》能够亮明规则,强化制度威慑,引导企业增强经营者集中合规意识和能力。

  二、起草过程

  《基准》起草过程中,市场监管总局广泛听取相关方意见建议,召开多次研讨会,邀请相关部门、专家学者、律师事务所代表参加会议,对《基准》的定位、裁量情节等重点问题进一步研究,并书面征求相关部门意见。在此基础上,修改完善后形成本次征求意见稿。

  三、主要内容

  根据各方意见修改完善后,《基准》共19条,明确了违法实施经营者集中案件行政处罚裁量的依据、步骤、阶次、考量情节和因素等。主要内容如下:

  (一)目的、适用情形、依据和处罚对象。明确《基准》制定依据、适用情形,并说明行政处罚对象的确定原则。

  (二)分类确定裁量步骤。根据是否具有或可能具有排除、限制竞争效果,分别制定处罚步骤。对不具有排除、限制竞争效果的,依据从轻、从重情形确定初步罚款,根据有关因素调整确定最终罚款数额。对具有或可能具有排除、限制竞争效果的,采取必要措施恢复到集中前状态,并处上一年度销售额百分之十以下的罚款。

  (三)根据情节分阶次确定初步罚款数额。根据违法实施经营者集中情节,分阶次确定初步罚款数额。对于不具有排除、限制竞争效果的,初步罚款数额为二百五十万元;具有从轻情形的,初步罚款数额为一百万元;具有从重情形的,初步罚款数额为四百万元。对具有或可能具有排除、限制竞争效果的案件,参照不具有排除、限制竞争效果的案件罚款裁量步骤,综合考虑集中实施时间,具有或者可能具有排除、限制竞争效果的持续时间和范围,消除违法行为后果的情况等因素,确定最终罚款数额。

  (四)进一步细化罚款的调整因素并确定最终罚款数额。在根据裁量情节分阶次确定初步罚款数额基础上,综合考虑违法行为的事实、性质、程度、当事人主观过错、配合调查程度、合规建设等因素,设置六项下调因素和四项上调因素,调整后确定对经营者的罚款数额。

  (五)其他内容。《基准》进一步对违法实施经营者集中案件的处罚公开和法律适用等进行了明确。


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  【例】甲公司的记账本位币和列报货币均为L货币。乙公司为甲公司在境外设立的全资子公司,乙公司的记账本位币为M货币,即其经营所在地的法定货币。甲公司编制合并财务报表时,需将乙公司外币财务报表折算为L货币。2X25年12月31日,乙公司所在地货币主管部门规定,禁止以变现或结算净投资为目的将M货币兑换为L货币,但允许基于任何其他目的的货币兑换。在基于其他目的将M货币兑换为L货币时实行自由浮动汇率机制,并采用单一汇率,该汇率每日更新。因乙公司所在地货币主管部门禁止以变现或结算净投资为目的将M货币兑换为L货币,甲公司认定M货币不可兑换为L货币。

  假定不考虑其他因素,在上述情况下,甲公司在对乙公司2X25年12月31日的财务状况和2X25年度的经营成果进行折算时,应当如何估计即期汇率?

  分析:根据《企业会计准则解释第20号》,当一种货币不可兑换为另一种货币时,企业应当对计量日的即期汇率进行估计,使其能够如实反映在当前主要经济状况下市场参与者在计量日进行的有序兑换交易所采用的汇率。在满足上述有关货币缺乏可兑换性时即期汇率估计要求的情况下,企业可采用未经调整的可观察汇率或其他估计方法,对相关即期汇率进行估计。

  本例中,甲公司不能以变现或结算净投资为目的将M货币兑换为L货币,但能够基于其他目的兑换货币。在基于其他目的将M货币兑换为L货币时实行自由浮动汇率机制,并采用单一汇率,该汇率每日更新。根据《企业会计准则解释第20号》,一种货币在某一目的下不可兑换为另一种货币,但在其他目的下可兑换为另一种货币的,企业应当考虑包括但不限于以下所列的因素,以判断其他目的下的可观察汇率是否满足货币缺乏可兑换性时即期汇率的估计要求:一是是否存在多个可观察汇率。如存在多个可观察汇率,可能表明这些汇率包含对出于特定目的取得另一种货币的“激励”或“惩罚”,因而可能未反映当前主要经济状况;二是可兑换货币的用途。如企业能够取得的另一种货币仅限于有限用途(如进口紧急物资),则该汇率可能未反映当前主要经济状况;三是汇率的性质。相较于受监管部门管制及其他经常性干预的汇率,可观察的自由浮动汇率更能反映当前主要经济状况;四是汇率更新的频率。相较于长期不变的可观察汇率,每日或以更高频率更新的可观察汇率更能反映当前主要经济状况。

  本例中,基于其他目的将M货币兑换为L货币时采用单一的自由浮动汇率且该汇率每日更新,同时基于其他目的兑换的货币也并非为有限用途,因此,甲公司认定基于其他目的下的可观察汇率能够满足“如实反映在当前主要经济状况下市场参与者在计量日进行的有序兑换交易所采用的汇率”的要求,甲公司在折算乙公司2X25年12月31日的财务状况和2X25年度的经营成果时可采用该可观察汇率作为估计的即期汇率。

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  【例】甲公司的记账本位币和列报货币均为L货币。乙公司和丙公司为甲公司在境外设立的全资子公司,乙公司和丙公司的记账本位币分别为M货币和P货币,均为各自经营所在地的法定货币。甲公司编制合并财务报表时,需将乙公司和丙公司的外币财务报表折算为L货币。

  情形一:乙公司所在地的货币主管部门规定,将M货币兑换为L货币须在提交兑换申请时申报资金用途并完成相关行政审批流程。通常情况下,货币主管部门按照正常行政流程进行审核并完成兑换需10个工作日。2X26年6月1日,因无法满足市场对L货币的兑换需求,乙公司所在地的货币主管部门暂停了官方兑换渠道。在官方兑换渠道暂停期间,仅有零散中间商以非官方设定的汇率开展以M货币兑换L货币的交易,前述交易不能够产生可强制执行权利和义务,也不存在其他能够产生可强制执行权利和义务的市场或兑换机制。

  情形二:丙公司所在地货币主管部门规定,除进口食品和药品以外,不接受用于其他目的的L货币兑换申请。

  假定不考虑其他影响因素,在上述情形中,甲公司应当如何分别评估M货币、P货币是否可兑换为L货币?

  分析:

  情形一中,2X26年6月1日前,乙公司所在地的货币主管部门提供L货币的官方兑换渠道,按照正常行政流程进行审核并完成兑换需10个工作日,前述10个工作日为通过官方兑换机制将M货币兑换为L货币的正常行政延迟。根据《企业会计准则解释第20号》,在评估企业能够在“一定时间范围内”通过可在兑换交易中产生可强制执行权利和义务的某一市场或兑换机制将该货币兑换为另一种货币,前述一定时间范围允许因法律或监管规定、公共假期等实际因素导致的兑换业务办理的正常延迟。因此,在满足《企业会计准则解释第20号》其他相关评估要求的情况下,甲公司在提交申请后10个工作日内能够取得L货币的,可认定M货币可兑换为L货币。

  2X26年6月1日后,在乙公司所在地的货币主管部门暂停官方兑换渠道期间,仅有零散中间商以非官方设定的汇率开展以M货币兑换L货币的交易,且该兑换交易不能够产生可强制执行的权利和义务,也不存在其他能够产生可强制执行权利和义务的市场或兑换机制。根据《企业会计准则解释第20号》,在评估一种货币是否可兑换为另一种货币时,应当仅考虑能够产生可强制执行权利和义务的市场或兑换机制。本情形中由于在官方兑换渠道暂停期间,不存在能够产生可强制执行权利和义务的市场或兑换机制,因此,甲公司应当认定M货币不可兑换为L货币。

  情形二中,甲公司仅可基于进口食品和药品的目的申请将P货币兑换为L货币,而不能为变现或结算对丙公司的净投资申请兑换L货币。根据《企业会计准则解释第20号》,在评估一种货币是否可兑换为另一种货币时,对于境外经营财务状况和经营成果的折算,企业应当假定其取得另一种货币的目的是变现或结算其境外经营净投资。本情形中,由于甲公司不能基于变现或结算对丙公司净投资的目的申请兑换L货币,因此,甲公司应当认定P货币不可兑换为L货币。