税收和非税收入都是国家财政收入的重要组成部分。国际货币基金组织将非税收入定义为“政府通过非强制方式提供服务、管理国有资源或施加经济处罚时所获得的公共收入”。经济合作与发展组织和世界银行将非税收入视为税收收入的“次要但稳定的补充形式”，用于调节财政波动和支持非市场领域的公共服务。

　　相比税收收入，非税收入不一定基于广泛的缴纳义务，而是与政府提供的特定服务或特定资产使用权利相关联，因此具有更强的经济对价特征，通常具有有偿性、专用性和灵活性的特点。

　　在全球财政压力日趋上升的背景下，各国政府越来越重视非税收入的作用，尤其是在应对财政赤字、推动公共服务市场化、增强财政自主性方面，非税收入发挥了重要补充和调节作用。特别是资源型国家、转型经济体以及地方政府，更广泛地依赖非税收入来维持预算平衡和公共事务运作。

　　我国非税收入的构成

　　按照2016年颁布的《政府非税收入管理办法》，我国非税收入指除税收以外，由各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用国家权力、政府信誉、国有资源(资产)所有者权益等取得的各项收入。

　　从收入类别看，我国非税收入主要包括行政事业性收费、政府性基金、罚没收入、国有资源(资产)有偿使用收入、国有资本收益、彩票公益金、特许经营收入、中央银行收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入、政府收入的利息收入以及其他非税收入12大类，不包括社会保险费、住房公积金(指计入缴存人个人账户部分)。

　　从收入性质看，我国非税收入项目分属不同预算类别，并分别纳入一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算进行管理。一般公共预算中的非税收入(如行政事业性收费、罚没收入、专项收入等)与税收收入一并统筹安排，用于基本公共服务供给和日常财政支出。政府性基金收入具有明确的专项性，主要来源于土地出让收入、专项建设基金等，专款专用，多用于基础设施建设、生态环保及社会事业发展。国有资本经营预算收入主要来自国有企业上缴利润、国有资本转让收益和股利分红，重点用于国有企业改革过程中的历史遗留问题化解、资本金注入以及产业结构调整。三类预算实行分类管理、分账核算，并通过转移支付或调入一般公共预算的方式，在更高层次实现与税收收入的统筹平衡。

　　从收入规模看，根据财政部公布的2024年财政收支情况，2024年，全国一般公共预算收入、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入三本预算收入28.86万亿元，其中非税收入合计约11.36万亿元。这其中，体现所有者权益性质的国有资源(资产)有偿使用收入、国有资本收益、特许经营收入等在非税收入体系中占比较高。

　　从收入归属看，我国非税收入归属分为中央与地方分成收入、地方省级与市、县级分成收入以及部门、单位之间分成收入，具体比例按事权与支出责任相适应的原则确定。非税收入在地方政府收支管理，特别是基层政府收支管理中具有重要地位。

　　我国非税收入管理体系的演进

　　我国非税收入管理体系经历了从无序到规范、从分散到统一的不断演进完善过程。

　　在计划经济体制下，非税收入处于辅助地位，主要表现为少量行政事业性收费和预算外资金。这一时期的非税收入管理尚未形成体系，具有明显的计划性和指令性特征。

　　1978年改革开放后，财政体制改革不断推进，地方政府为弥补财政缺口，大量设立收费项目，导致预算外资金快速膨胀。这一时期的特点是管理粗放，“三乱”(乱收费、乱罚款、乱摊派)问题突出，非税收入规模急剧扩大。

　　随着社会主义市场经济体制确立，尤其是1994年分税制改革实施后，中央与地方财政关系重新调整，国家开始规范非税收入管理，推行“费改税”改革，土地出让收入逐渐成为地方政府重要财源，非税收入结构开始优化。

　　进入新时代以来，我国现代财政制度建设不断推进，非税收入体系及管理进入规范期，预算外资金概念被取消，非税收入管理全面纳入法治化建设轨道。尤其是2016年、2020年财政部分别发布《政府非税收入管理办法》《关于加强非税收入退付管理的通知》，对非税收入管理作出系统性规范要求，并体现突出数字化管理、优化服务和绩效导向，是对非税收入管理制度的重要完善。党的二十届三中全会提出“规范非税收入管理，适当下沉部分非税收入管理权限，由地方结合实际差别化管理”，这一改革旨在增强地方特别是基层政府的财力保障，缓解财政压力，同时推动非税收入全面纳入预算体系，实现全口径收支管理与财政透明化。

　　我国非税收入的特点

　　我国非税收入在国家治理现代化进程中发挥了重要的制度补充与结构调节作用。其历史功能从计划经济体制下的“行政调节工具”逐步转型为市场经济框架内的“财政调控与政策导向手段”。非税收入在特定阶段缓解了税制不完善与地方财力紧张的矛盾，支撑了公共服务供给与资源性资产配置。尤其在“土地财政”“专项基金”与“事业单位收费”等机制中，体现出其作为准税收、专项预算与政策引导工具的三重功能。

　　相较于税收收入，我国非税收入在收入来源、征收机制、用途控制等方面呈现出鲜明特点。

　　强制性与自愿性并存。非税收入具有双重属性，一方面具备与税收类似的强制性，另一方面表现出市场交易下的自愿性。例如，罚没收入、部分行政事业性收费具有典型的强制征收属性。交通违法罚款、环保超标处罚等项目，基于法律强制实施，被动发生且不具交易对价性。而护照工本费、考试报名费、图书馆服务费等更倾向于自愿支付，是基于服务请求而发生，类似市场交易中的服务收费。这种混合性要求非税收入的政策设计在法治与灵活之间需要取得平衡，过强的强制性易引发“罚款创收”争议，而过弱的规范性会造成征收失序与收费泛滥。

　　有偿性与目的性明确。非税收入的显著特点是有偿性，即政府通过提供特定服务或资源使用权来换取对价资金。这一点在行政事业性收费、国有资产使用收入中尤为突出。例如，使用无线电频段需缴纳频率占用费、使用港口设施需支付港务费等，体现出政府与使用者之间的经济对价关系。此外，非税收入往往具有特定的用途方向，即目的性。例如，政府性基金收入必须专款专用、残疾人就业保障金只能用于支持残障人群安置服务、土地出让金需用于城市基础设施和住房保障等。这种目的性使其在一定程度上区别于税收的一般性财政功能，更适用于财政支出的“定向供给”。

　　收入来源多元，管理机制分散。与税收由税务部门集中征收不同，非税收入通常由多个政府职能部门、事业单位和法定机构依据法定授权独立征收。这种模式带来两方面问题：一方面是收入项目繁杂。据财政部相关文件披露，行政事业性收费和政府性基金一度数量较多，目录项目高达数百项。虽然经过多轮清理压减，现有项目已大幅减少，但仍保留若干项收费和基金项目，各部门按职能设置，仍可能存在重复设项与交叉征收的情况。另一方面是收缴机制不统一。按照党的十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》，部分非税收入项目的征管职责已划转至国家税务部门，但仍有若干收入项目(如国有资源性收入、国有资本经营收益等)尚未完成划转。这些项目的征收和使用在透明度与规范性方面仍需提升，部分环节还存在“坐收坐支”隐患，不利于全面预算管理和财政资金的统筹使用。

　　波动性高，不适合作为稳定性收入。非税收入受经济周期、政策调整、资源价格等因素影响较大，缺乏稳定性。尤其是国有资源出让收入(如土地出让金)，易导致地方财政的土地财政依赖。在经济下行期，这部分收入骤降，会加剧财政赤字风险。此外，一些行政罚没类收入本应具有“消极递减性”(即违法减少则收入应减少)，但现实中部分地方政府却将其作为预算安排来源，这种错位使用不仅违反财政中立原则，也容易诱发执法异化。从财政结构角度看，非税收入的不可持续性和不可预测性，决定其不宜作为长期支出的支撑工具，而应更多用于短期项目支出、应急财政安排或特别基金注入。

　　制度弹性强，政策空间大。非税收入的制度设定比税收更具灵活性，中央和地方政府可以通过调整收费项目、收费标准、管理权限等方式实现宏观调控。例如，在疫情期间，多地政府主动减免行政事业性收费、缓征资源性费用，以减轻经营主体负担。非税收入还可以通过设立专项基金(如环保、水利、教育)引导资金流向国家重点领域，实现结构性调节。这种制度弹性使非税收入成为财政政策工具箱中的重要一环。然而，灵活性过强也可能导致政策滥用，一些部门可能会以“基金”“服务”名义增设收费项目，形成隐性税收，削弱财政的公开性与公信力。

　　财政责任与问责机制尚不健全。非税收入往往由使用单位或征收单位自行管理，其使用和监督责任机制尚不健全。部分部门存在“收支挂钩”现象，即谁收谁用，缺乏统筹机制。这不仅降低了资金使用效率，也可能引发资源浪费或寻租风险。2016年《政府非税收入管理办法》明确要将所有政府非税收入纳入预算统一管理，实行“收支两条线”，但在基层落实中仍存在一定难度。一些地方和事业单位对项目收入的归属权存在误解，导致政策执行效果受限。

　　梳理非税收入的特点可以看出，我国非税收入体系及管理在项目设定、征收机制、预算统筹、公众参与和风险管理等方面还存在一些结构性问题，例如收入来源过度依赖资源性资产、管理机制碎片化、财政统筹能力弱等。党的二十届三中全会从发展和完善中国特色社会主义基本经济制度、进一步全面深化改革的高度，将“规范非税收入管理”作为深化财税体制改革、健全宏观经济治理体系的重要举措作了部署安排，为下一步深化非税收入管理改革指明了方向，提供了基本遵循。

融合医疗资源与养老服务的“医养结合”模式是应对老龄化挑战、提升养老服务质量的重要举措。笔者认为，应进一步完善所得税政策，精准赋能医养结合服务行业，积极应对人口老龄化。

　　截至2024年末，我国65岁及以上人口已达2.2亿，占总人口的15.6%，银发经济规模预计2035年将达30万亿元。老龄化持续加深对高质量、专业化的养老医疗服务需求激增，亟须财税政策引导资源向该领域聚集。所得税作为调节社会资源配置、引导经营主体行为的重要政策工具，能够有效降低企业运营成本，是激励社会资本积极参与的工具之一。然而，当前针对养老服务或医疗服务的税收政策多为“普适性”规定，难以契合医养结合服务的业务交叉、投入高、回报周期长的特殊属性，政策供给亟须向“精准化”转变。

　　就当前实践来看，医养结合机构主要是同时具备医疗卫生资质和养老服务能力，为老年人提供生活照料、康复护理、医疗诊治、安宁疗护等一体化服务的医疗卫生机构或养老机构。目前，该类机构在适用所得税政策时主要面临以下几个问题。

　　一是收入性质难以界定。医养结合服务同时具备医疗和养老双重属性，收入既可能包含护理费，也可能包含医药费、诊疗费。这种模糊性导致机构在适用企业所得税法关于“符合条件的非营利组织收入免税”以及其他相关税收优惠政策时，存在较大的不确定性。

　　二是营利性医养结合机构须全额缴纳企业所得税。现行政策下，非营利性养老机构的养老服务收入免征企业所得税，机构为社区提供养老服务取得的收入，可减按90%计算应纳税所得额，而同样提供相似服务的营利性医养结合机构则需全额缴纳企业所得税。

　　三是政策与经营周期不匹配。医养结合机构前期固定资产投入大、市场培育周期长，普遍存在初创期亏损的情况。现行税法规定的5年亏损结转年限难以充分覆盖其盈利周期，无法有效缓解运营初期的资金压力，影响了企业持续经营能力。

　　为解决以上问题，笔者建议从以下几个方面为医养结合机构提供精准的所得税政策支持。

　　一是明确政策适用标准，消除模糊地带。建议由国务院财税部门会同卫健、民政等部门对服务项目进行清晰分类和界定，适时编制《医养结合服务收入所得税适用指南》，明确各类收入所对应的税目、优惠税率及备案手续。

　　二是实施差异化优惠，减轻机构负担。建议对符合条件的营利性医养结合机构，可参考高新技术企业或西部大开发政策，引入定期减免优惠。同时，针对其盈利周期长的特点，适度将亏损结转年限延长，并探索允许同一集团内不同医养项目间的盈亏互补，切实减轻企业前期运营的税收负担。

　　三是扩大税基优惠范围，优化征管措施。建议由卫健部门牵头出台医养结合机构升级标准并推行白名单制度，财税部门根据白名单，将符合条件的医养结合机构所进行的设施适老化改造、专业设备购置、员工培训等支出，纳入企业所得税加计扣除范围。此外，可研究针对行业特点的所得税分期缴纳、缓缴等弹性征管服务措施，为其创造更加友好的发展环境。

　　发展医养结合产业是一项长期的系统工程，还需在引进社会资本、加速折旧、公益捐赠等所得税政策方面持续发力，构建多税协同的政策支持体系，以有效应对人口老龄化挑战，使老年人享有更高质量、更有尊严的晚年生活。