确立电子发票的法律地位，巩固发票相关的“放管服”改革成果，将数据管理和风险管理理念融入发票管理之中。

　　日前，国家税务总局就《中华人民共和国发票管理办法(修改草案征求意见稿)》公开征求意见。这是发票管理办法自1993年12月公布实施以来的第三次修改，如果不考虑2019年国务院因机构改革、政府职能转变而对发票管理办法第四条所作的小幅修改，则是自2010年修改后10年来的一次较大修改。

　　笔者认为，本次修改的最大亮点是确立了电子发票的法律地位，明确发票分为纸质发票和电子发票，与财政部、国家档案局电子会计凭证入账归档的相关制度形成有效衔接。同时，巩固深化取消发票工本费、取消发票保证金、印制发票由审批事项转变为政府采购事项等一系列“放管服”改革成果。更值得注意的是，本次修改将数据管理和风险管理理念融入发票管理之中，为发票管理现代化奠定制度基础。

　　实名办理发票业务

　　修改草案第十五条规定，“需要领用发票的单位和个人，应当持设立登记证件或税务登记证件、经办人身份证明、按照国务院税务主管部门规定式样制作的发票专用章的印模，向主管税务机关办理身份验证和发票领用手续”，第十六条规定，“税务机关代开发票时应进行身份验证”，第二十一条规定，“开具发票人员应当进行身份验证”。在发票的领用、开具、代开环节进行身份验证，有利于信用社会建设。一方面，可以有效防止纳税人身份被冒用，避免出现“被领票”“被代开”“被开票”，维护纳税人的合法权益，助力打击使用假发票、虚开发票等违法行为，营造公平的税收营商环境;另一方面，将发票业务纳入实名办税范围，为进一步优化发票业务流程、方便纳税人办税预留空间，可以提升纳税人满意度和获得感。

　　禁止违规使用发票数据

　　税务部门不断探索发票信息化，最早可以追溯到1994年增值税防伪税控系统试点。目前，发票信息已经全部实现了数字化，并且是税收大数据的重要来源。2020年新冠肺炎疫情期间，国家税务总局充分利用发票与货物流、资金流高度关联的特点，精准引导对接企业需求，指导各地筛选出湖北与外省有采购和销售关系、外省与湖北有采购关系且受疫情影响购销不畅的4万余户重点企业，推动湖北企业与外省企业达成贸易项目6822个，成交额达118亿元。发票数据愈发重要，其安全问题不容忽视。因此，修改草案第二十三条规定任何单位和个人不得“窃取、截留、篡改、出售、泄露发票数据”，并将其列入第三十七条罚则，在行政法规层面规范发票数据应用，维护纳税人信息安全。

　　引入风险管理理念实行差异化管理

　　修改草案第十五条规定，“主管税务机关根据领用单位和个人的经营范围、规模和风险级别，在5个工作日内确认领用发票的种类、数量以及领用方式”。通过纳税人风险级别确定纳税人发票领用种类及数量，进一步推动发票业务从无差别管理向风险管理、从经验管理向数据管理转变，有利于构建集约高效的现代化发票管理模式，向低风险纳税人提供更优质的办税服务，对高风险纳税人实施更精准的风险管控，有利于进一步提升发票管理效能，促进纳税遵从。

　　从制度和技术两个层面推进发票管理现代化

　　本次修改，基于“保持发票法规的连续性和稳定性”的原则，采取的是“一定范围必要修改”。考虑到发票管理办法是发票业务的基本法律授权和程序安排，不可能过多涉及实务中的程序性问题，因此需要在其他配套制度中进一步明确，在相关信息化系统中进一步落实。

　　在制度层面，一是出台电子发票的具体管理规范;二是修改发票管理办法实施细则;三是完善发票业务相关的其他规范性文件，在修改过程中要体现法规、规章、规范性文件之间的层级关系、衔接关系和递进关系，保持好发票管理制度体系的整体性、系统性和完整性。

　　在技术层面，持续推进发票系统的优化完善，提升发票业务智能化水平，可以考虑在以下方面重点发力：一是精细化服务，推进发票领用、开具、查验便捷化、个性化、差异化，改善纳税人办税体验;二是精准化监管，综合运用“实名认证+风险等级”开展事中监管，对高风险业务在线阻断，实现监管效能最大化;三是社会化协同，科学规划发票接口服务，组织好第三方对接国家税务总局系统提供发票开具服务，通过技术手段确保数据安全。

　　(作者单位：国家税务总局大连市税务局)

国税总局征管司负责人解读发票管理新模式（2008年）

　　国家税务总局日前发布《关于进一步加强普通发票管理工作的通知》，对强化普通发票管理进行了全面部署。文件首次提出了发票管理32字新模式，即“机具开票，逐笔开具；有奖发票，鼓励索票；查询辨伪，防堵假票；票表比对，以票控税”。这一强化发票管理文件出台的背景是什么？新模式又蕴涵着什么样的管理思路？近日，国家税务总局征管司相关负责人接受本报记者专访，对此进行了全面解读。

　　近年来，制售假发票和兜售假发票的犯罪活动在我国十分猖獗。犯罪分子制售的发票从手工票到电脑票，从商业、服务业到建筑安装业，从一个省、市到全国各地的假发票，包罗万象，应有尽有。值得关注的是，犯罪分子除采取在车站、码头、繁华地带肆意兜售这一传统方式外，还越来越多地利用移动通信和互联网等现代化手段兜售假发票或从事非法代开发票。假发票从生产、运输、批发到销售，有严密的组织、专业化的管理和分工，俨然已经成为一个“产业”。而且这个“产业”虽经反复打击，却是屡禁不止，规模越来越大。

　　制售假发票和兜售假发票犯罪活动何以如此猖獗？国家税务总局征管司相关负责人认为原因有三：第一是法制不完善，如《发票管理办法》对制售假发票和非法代开发票违法行为处罚偏轻；第二是管理不到位，一些制度和要求落不到实处；第三是机制不健全，发票管理没有形成有效的闭环状态。这位负责人说，伪造的人民币和增值税专用发票之所以没有大面积泛滥，就是因为对它们的监督管理机制形成了闭环。比如，人民币会反复回流进银行系统，通过验证筛选，再投入社会流通；而增值税专用发票是经过交叉稽核检验后方可抵扣，形成监管闭环，使得假票得到有效遏制。而普通发票的使用流程是单向的，普通发票由税务机关发售后到纳税人使用，再到受票方入账，即完成整个流程。由于开具的发票不能回到税务机关，发票在开具和使用环节得不到有效监控，发票开具的真实性得不到验证，形成监管空白。而犯罪分子正是利用税务机关没有闭环的漏洞，使用假发票进行税前列支、抵扣税款，大肆偷逃税款。

　　这位负责人指出，消除假发票买方，必须采取标本兼治、打防并举的方式。所谓“打”，就是要不间断地打击制假售假的犯罪行为，通过破获大案要案来遏制假发票泛滥的势头，“打”是治标的主要措施；而“防”是治本的基本内容，就是要通过建立发票管理的长效机制，完善发票管理的法律法规和各项规章制度，从制度设计和管理环节上堵塞发票管理的漏洞。

　　考虑到目前我国社会信用体系尚不够健全、银行信息共享度较低的现实条件，国家税务总局根据发票管理长期的实践经验，总结归纳了建立发票管理长效机制的基本内容，就是“机具开票，逐笔开具；有奖发票，鼓励索票；查询辨伪，防堵假票；票表比对，以票控税”。

　　国家税务总局征管司相关负责人对上述32字的发票管理新模式进行了详细解读。他说，目前大量的手工开票，一是难防“大头小尾”；二是票源无法控制，难以根治伪造发票；三是开票信息难以收集，税源难以监控。所以，必须改手工开票为“机具开票”，大力推广使用税控收款机。这样一是可以保证开票的内容真实，防伪程序控制的机打发票同一张票不能重复打印，因而“大头小尾”难以得逞；二是可以防止伪造，税控发票是通过数字防伪、程序加密的，除非破译程序，否则难以伪造；三是可以收集开票数据，手工开票信息无法存储，人工录入不仅工作量大，而且易出错，制度上虽有验旧要求但也难以实现。而机具开票则不同，它可以即开票即存储数据，又有逻辑校验，真实可靠，易于税务机关及时、便捷收集数据，用于同纳税申报数据比对，起到“以票控税”的作用。“有奖发票”是借助奖励机制，鼓励消费者主动索取发票，参与监督纳税人开票，落实“逐笔开具”发票的要求：“发票查询”则为广大消费者、财会人员、税务机关识别真假发票提供有力工具，使不符合规定的发票或非税控发票不得用以税前扣除、出口退税、抵扣税款，并及时得到检举，从而达到有效遏制假发票和虚开发票的目的。

    　这位负责人指出，在日前发布的《关于进一步加强普通发票管理工作的通知》中，国家税务总局从强化发票环节管理入手，对发票管理过程中的印制、发售、开具、缴销和日常管理等环节均进行了严格规范，这些措施着力于发票的基础性管理，将为发票管理长效机制的建立奠定坚实的基础。

　　这位负责人表示，对制售假发票和非法代开发票等违法行为，今后国家税务总局会像公安机关对待毒品犯罪一样，严厉打击并继续保持高压态势，打击假发票将成为税务稽查监管工作的一项重要内容，发票检查也将列为税务检查的重要内容之一，并将持之以恒，常抓不懈。与此同时，税务机关将积极落实“机具开票，逐笔开具；有奖发票，鼓励索票；查询辨伪，防堵假票；票表比对，以票控税”的发票管理模式，切实加强普通发票的日常管理，着力构建发票管理长效机制，有效遏制制售假发票和非法代开发票行为的蔓延态势，维护国家正常的经济秩序。