十三届全国人大常委会第二十一次会议8月11日表决通过了城市维护建设税法、契税法。这意味着，实施多年的城市维护建设税暂行条例、契税暂行条例，按照税制平移的思路，终于上升为法律。

　　与城建设税暂行条例、契税暂行条例相比，城市维护建设税法、契税法有哪些不同?有哪些值得关注的重点内容?记者采访了财政部税政司司长王建凡，对这两部法律进行解读。

　　城建税法取消了专项用途规定

　　王建凡介绍说，与城建税暂行条例相比，城建税法主要有三个方面的变化：

　　取消了专项用途规定。城建税开征之初，主要是为了加强城市维护建设、扩大和稳定城市维护建设资金的来源。城建税暂行条例对此作了规定，并明确城建税专项用于城市的公用事业、公共设施的维护建设以及乡镇的维护建设。随着预算制度的不断改革，自2016年起城建税收入已由一般公共预算统筹安排，不再指定专项用途。同时，考虑税收分配和使用属于财政体制和预算管理问题，一般不在税法中规定，因此，城建税法不再规定城建税专项用途。

　　增加了增值税留抵退税涉及城建税的相关规定。经国务院批准，从2011年开始，对集成电路企业购进设备形成的增值税期末留抵税额予以退还;2018年，对先进制造业、现代服务业和电网企业增值税期末留抵税额予以退还。实行增值税期末留抵退税的企业，由于前期留抵进项税额已退还企业，后期缴纳的增值税额会有较大幅度增加，虽然企业增值税总体税负没有变化，但以增值税缴纳额计征的城市维护建设税会额外增加。为避免增加留抵退税企业的负担，2018年，财政部、税务总局发文明确，对实行增值税期末留抵退税的纳税人，允许其从城建税的计税依据中扣除退还的增值税税额。城建税法将现行规定上升为法律，明确从城建税的计税依据中扣除期末留抵退税退还的增值税税额。

　　明确征收管理相关规定。城建税暂行条例规定，城建税的征收、管理、纳税环节、奖罚等事项，比照增值税、消费税、营业税的有关规定办理。为规范城建税的征管，城建税法明确规定了城建税的纳税义务发生时间、扣缴义务人、扣缴义务发生时间。

　　纳税人所在地由各省份具体确定

　　城建税开征之初专项用于城镇维护建设，因城市、县镇和农村地区筹集维护建设资金的需求不同，城建税暂行条例按纳税人所在地不同，分别设置了7%、5%和1%三档税率。为不增加纳税人税负，城建税立法平移了现行税率规定。

　　王建凡说，考虑到城建税属于地方税，各地实际情况有所不同，城建税法没有对纳税人所在地作统一规定，而是授权各省、自治区、直辖市具体确定。确定纳税人所在地是为了确定城建税具体适用税率，与纳税地点不是一个概念，如海洋油气勘探开发所在地在海上，不属于市区、县城或者镇，适用1%税率，但其纳税地点不在海上。

　　按照健全地方税体系改革思路，适当赋予地方一定税政管理权限的要求，为避免统一“纳税人所在地”标准带来纳税人适用税率和税负的变化，城建税法规定“纳税人所在地，是指纳税人住所地或者与纳税人生产经营活动相关的其他地点，具体地点由省、自治区、直辖市确定”。

　　契税法增加多个税收优惠政策

　　王建凡指出，与契税暂行条例相比，契税法主要有三方面的变化：

　　适当拓展税收优惠政策。契税法基本延续了契税暂行条例关于税收优惠的规定，同时还增加了其他税收优惠政策：为体现对公益事业的支持，增加对非营利性学校、医疗机构、社会福利机构承受土地、房屋用于办公、教学、医疗、科研、养老、救助免征契税等规定。

　　简化申报缴税程序。申报缴税期限由契税暂行条例规定的纳税义务发生后10日内申报并在税务机关核定期限内缴税，修改为办理土地、房屋权属登记手续前申报缴税。

　　增加了退税规定。为保护纳税人权益，契税法规定纳税人在依法办理土地、房屋权属登记前，因合同不生效、无效、被撤销或者被解除的，纳税人可以向税务机构申请退还已缴纳的税款，税务机关应当依法办理退税。

　　契税申报时间和缴纳时间合并

　　按照契税暂行条例规定，契税申报时间为签订合同之日起10日内，缴纳时间由各省、自治区、直辖市确定。契税法则是将契税申报和缴纳时间合二为一。

　　对于契税申报时间和缴纳时间合并的原因，王建凡解释说，主要考虑到以下几方面原因：减轻纳税人负担。按照现行规定，契税申报和缴纳时间为两个时点，纳税人发生一次应税行为，却需要多次到税务机关办理涉税业务。将两者统一，可以减少纳税人办税次数，增加办税便利性;促进纳税遵从。在契税法中明确统一的契税申报缴纳时间，简化了税制，增强了政策的稳定性，也减少了地区间政策的执行差异，有利于纳税人理解和遵从;提高征管效率。将申报和缴纳时间合一，有利于简并征管环节，可以减轻基层税务机关申报受理压力，有效提升征管效率。

　　值得注意的是，契税法授权省级地方对住房的权属转移制定差别税率。

　　王建凡说，契税法授权省、自治区、直辖市可以对不同主体、不同地区、不同类型的住房权属转移确定差别税率。这一规定体现了健全地方税体系改革思路，赋予了地方一定税政管理权限，有利于调动地方加强税政管理的积极性，因城施策促进房地产市场健康发展。

看下面这个逻辑：

　　“实际缴纳，是指应当缴纳”

　　“实际缴纳的税额，是指应当缴纳的税额”

　　“依法实际缴纳的两税税额，是指纳税人依照两税相关法律法规和税收政策规定计算应当缴纳的两税税额……”

　　这是《国家税务总局关于城市维护建设税征收管理有关事项的公告(征求意见稿)》第一条的表述结构，简化下来就是：

　　“实际缴纳的增值税，是指应当缴纳的增值税。”

　　不仅《新华字典》会凌乱，《城建税法》估计也会凌乱。

　　《城建税法》规定：

　　第二条城市维护建设税以纳税人依法实际缴纳的增值税、消费税税额为计税依据。

　　城市维护建设税计税依据的具体确定办法，由国务院依据本法和有关税收法律、行政法规规定，报全国人民代表大会常务委员会备案。

　　注意其中的“实际缴纳”四个字。

　　实际缴纳，显然是交款完毕、扣款完毕，或者税务机关强制执行完毕，即完成了纳税。

　　应该缴纳，显然是产生了纳税义务，此时可能已经实际缴纳，也可能没有实际缴纳。

　　这是两个完全不同的概念。一个是鹿子、一个是马，完全是两个不同的概念。

　　那么，把实际缴纳理解为应该缴纳，是不是法律授予税务总局的一项权力呢?

　　还是前述第二条。看第二款，法律只是授权了国务院制定具体办法，并非国务院税务主管部门。但是，把实际缴纳直接解释为应该缴纳，就算是国务院也是不行的，也需要“依据本法和有关税收法律法规”来规定。

　　《中华人民共和国立法法》规定，法律的解释权仅属于全国人大常委会。实际缴纳→应该缴纳，这不是一个细化、落实、具体化的问题，而是对立法本意的一个直接改变，用一个概念，替换了另一个概念。

　　“应当缴纳”概念不同于“实际缴纳”，故说明规范性文件这一规定是与法律的规定不相同的，也就是说是违法的。

　　那么，实际缴纳→应该缴纳，在纳税上有什么影响呢?

　　99%的情况来说，没有影响，一般会计按部就班的按应交增值税额计提附加税，早已经形成了惯例。

　　但是，如果面临偷逃税增值税、增值税欠税、少申报增值税等，则会对城建税产生不同的影响。

　　比如，一公司去年某月购买虚开的增值税专用发票抵扣进项被依法处理。其中处理之一就是补增值税、滞纳金、罚款。其依据为：因为虚开发票多抵进项，导致以前月度少缴增值税，所以要加收滞纳金;因为偷税是违法行为，所以要罚款。

　　那么，补不补城建税呢?怎么补呢?

　　依《城建税法》的理解是：当初虽然应缴增值税，但并没有“实际缴纳”，所以，当初应交城建税金额为零;城建税要与增值税“同时缴纳”，由于没有缴纳增值税，所以也不该缴纳城建税。这样可知，当初城建税没有少缴税、少申报，所以没有违法。也就是说，不能罚款和加收滞纳金。

　　现在被查到补缴了增值税，当“实际缴纳”这个增值时，就该缴纳城建税。《城建税法》还同时规定，城建税应该“与增值税同时缴纳”，城建税只要与所补增值税同时缴纳，就算准时纳税、准时申报，自然也不存在滞纳金和罚款。

　　如果按这个《征求意见稿》，实际缴纳理解为应当缴纳时，以前月度因违法行为少缴纳增值税，也就导致同时少缴了城建税。由于没有申报城建税，也就导致了城建税同时违法少申报、少缴税。除了补城建税外，还会被加收滞纳金、处以罚款。

　　相比于《城建税法》的规定，《征求意见稿》显然地加大了纳税人的法律义务和责任，这是违反《立法法》和《税收规范性文件制定管理办法(41号令)》规定的，其中41号令是税务总局自己制定的，它规定规范性文件不能在法律、法规之外擅自加大纳税人的法律义务。

　　只想偷逃增值税，却被迫也同时偷逃了城建税，虽然看起来有点快意恩仇的味道，从我个人心理也是举双手支持的，但国家不是江湖，立法、执法是非常严肃的国之大事，不能只讲感受，不讲法制。要改为“应当缴纳”，还是由人大直接修改才是。

　　有人说，《城建税法》第七条规定：“城建税纳税义务发生时间与增值税纳税义务发生时间一致，与增值税同时缴纳。”——这不是说明，增值税纳税义务发生于何时，城建税纳税义务就发生于何时吗?

　　能提这样问题的，都有水平。但是，第七条所规定的，只是纳税义务发生的时间。而非纳税义务的金额、纳税义务的缴纳时间。

　　就上例来说，当以前月度增值税纳税义务发生时，对应的城建税义务发生时间就是以前月度。但“当时”因为实际缴纳增值税为零，所以城建税纳税金额为零，“当时”没有实际缴纳增值税，所以也不该缴纳城建税。

　　就是说，纳税义务发生时间与缴纳时间不能混为一谈。

　　从科学角度说，涉税罚款针对的是“未申报”“未缴纳”行为，滞纳金针对的是“未缴纳”行为。

　　那么，这个第七条有什么用呢?

　　比如，以前月度少交增值税，没有缴纳城建税。现在被查时，城建税税率已经下调，但由于纳税义务发生时间在以前月度，所以其税率应该由其纳税义务发生时间确定，以以前月度时的税率来计算，仅此而已。

　　再比较地看另一点，这个《征求意见稿》同时把“免抵税额”列入了“实际缴纳的增值税”概念，这实际上是对之前一直执行的政策的一个明确化。这样的规定又对不对呢?是不是违法的呢?

　　这个就不是对法律的新解释了，而是对具体问题的规定了。

　　什么是“实际缴纳”，一般理解是企业缴钱、税务扣钱、强制执行等。但也有些情况很特殊。比如这个“免抵税额”，它是在出口免抵退税时，用退税额去抵企业内销应纳税额。税务总局认为：这相当于用退税去缴纳了增值税，所以算缴纳。这样的理解是以实际缴纳为基础，并不违法。

　　它是对具体缴纳方式的细化规定，并没有把缴纳替换成另一个概念，因而是合法的，我们不能提修改意见。

　　还有一个概念我可以为税务总局补充一下，就是用增值税留抵进项清欠税，也可以将其明确为城建税的计税基础。就是，当企业欠增值税、又有留抵进项时，用进项清欠，此时完全可以理解为：用进项税额缴纳了增值税，所以，其金额也算实际缴纳，应该计算城建税。

　　税务总局所做的具体的征管工作、具体办法，就是这种对法律落实中可能争议的细节进明确与指导。

　　对于这个《征求意见稿》，我的意见之一就是：实际缴纳就是实际缴纳，规范性文件不应修改法律，不应将法律规定的实际缴纳修改为应当缴纳。

　　同时，规范性文件用“加上”“减去”等词汇显得太刻板、琐碎，把法律规定降格成了数学公式的赶脚，建议改为“包括”“不包括”，并加上“等”字。

　　第一自然段建议改为(红字)：

　　依法实际缴纳的两税税额，是指纳税人依照两税相关法律法规和税收政策规定计算并实际缴纳的两税税额，包括增值税免抵税额、留抵进项税额清欠税额等，不包括直接减免的两税税额和期末留抵退税退还的增值税税额(以下简称留抵退税额)后的金额等。

　　《征求意见稿》原第一自然段：

　　依法实际缴纳的两税税额，是指纳税人依照两税相关法律法规和税收政策规定计算应当缴纳的两税税额，加上增值税免抵税额，扣除直接减免的两税税额和期末留抵退税退还的增值税税额(以下简称留抵退税额)后的金额