粤府[2023]47号 广东省人民政府关于进一步深化数字政府改革建设的实施意见
发文时间:2023-06-08
文号:粤府[2023]47号
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广东省人民政府关于进一步深化数字政府改革建设的实施意见

粤府〔2023〕47号       2023-06-08

各地级以上市人民政府,省政府各部门、各直属机构:

  为贯彻落实党中央、国务院关于数字中国、数字政府建设的重大决策部署,进一步深化我省数字政府改革建设,更好支撑经济社会高质量发展,结合我省工作实际,提出如下意见。

  一、总体要求

  (一)指导思想。

  坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的二十大精神,深入贯彻习近平总书记对广东系列重要讲话和重要指示精神,贯彻习近平总书记关于网络强国的重要思想,统筹数字政府发展和安全,强化系统观念和改革创新,坚持问题导向和需求导向,以促进政府履职协同高效为主线,以数据资源要素为核心驱动,以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的,全面深化“数字政府2.0”建设,将数字技术广泛应用于政府管理服务,推进政府治理流程优化、模式创新和履职能力提升,构建数字化、智能化的政府运行新形态,充分发挥数字政府改革建设对数字经济、数字文化、数字社会、数字生态文明的引领作用,特别是对实体经济发展、城乡区域协调发展的促进作用,以数字化驱动生产生活和治理方式变革,服务全省高质量发展。

  (二)发展目标。

  到2023年,“数字政府2.0”建设取得积极成效,数字政府体制机制日益健全,基础设施和网络安全水平持续增强,数据资源要素的驱动作用充分显现,“粤系列”品牌更加深入人心,省域治理“一网统管”、政务服务“一网通办”、政府运行“一网协同”实现融合发展,政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化水平显著提升,打造全国数字政府建设标杆。

  到2025年,“智领粤政、善治为民”的“数字政府2.0”全面建成,政府治理流程模式不断再造优化,政务服务水平、省域治理能力、政府运行效能、数据要素市场化配置能力实现全国领先,数字政府引领驱动全面数字化发展的作用日益明显,带动数字经济、数字文化、数字社会、数字生态文明实现协同发展,打造数字中国创新发展高地。

  到2035年,与国家治理体系和治理能力现代化相适应的数字政府体系框架更加成熟完备,整体协同、敏捷高效、智能精准、开放透明、公平普惠的数字政府基本建成,为基本实现社会主义现代化提供有力支撑。

  二、深化“三网”融合发展,提升政府数字化履职能力

  将数字技术广泛应用于政府管理服务,统筹推进技术融合、业务融合、数据融合,优化业务流程,创新协同方式,推动“一网统管”“一网通办”“一网协同”相互促进、融合发展,不断提升政府数字化履职效能。

  (一)以“一网统管”开创省域治理新格局。

  1. 提升经济数字化治理水平。深化发展改革、科技、工业和信息化、财政、审计、金融、税务等行业部门信息化建设,为本行业及跨行业业务开展和创新提供技术支撑。全面构建经济治理指标体系,强化经济治理数据汇聚治理和共享应用。搭建全省协同的经济态势感知研判平台,探索运用各类经济分析研判算法模型,提升覆盖经济运行全周期的趋势研判和宏观调度能力。依托广东省规划综合管理信息平台,推进规划编制和实施动态监测、统一管理。促进各经济领域业务系统融合,实现经济政策有效衔接。加强对实体经济政策和重大决策落实效果的监测分析,持续提升经济调节政策的科学性、预见性和有效性。

  2.强化市场智慧化监管能力。强化食品安全、“两品一械”安全、特种设备安全、产品质量安全等重点领域数字化监管。建设完善市场监管大数据专区,深化“双随机、一公开”监管和信用监管,提高科学决策和风险预判能力。加强监管事项清单数字化管理,深化“互联网+监管”平台应用,完善跨部门、跨区域、跨层级监管联动响应和协作机制,推进监管标准互通、违法线索互联、检验鉴定结果互认。充分运用非现场、物联感知、掌上移动、穿透式等新型监管手段,推动线上线下一体化智慧监管。强化以网管网,加强平台经济等重点领域监管执法,推进包容审慎监管,创新与新经济相适应的监管模式。

  3.创新社会智能化管理模式。深化智慧信访建设,构建集分析、研判、预警、指挥于一体的决策指挥平台。推进“雪亮工程”和公安大数据平台建设,创新指挥决策、反恐维稳、打击犯罪、治安防控、民生警务等警务机制。建设完善应急通信网和全域风险感知网,深化综合监测预警、社会动员防控、智能监管执法、应急救援处置、智慧辅助决策等数字化业务应用。推进“粤平安”社会治理云平台建设,深化综合网格管理、矛盾纠纷化解、态势分析决策等应用。加快“数字住建”一体化应用体系建设,打造城市信息模型(CIM)基础平台,推进城市运行管理服务平台建设应用。推进交通基础设施智能化升级,加快交通运输一体化数字平台建设应用。

  4.加强公共服务数字化管理。增强教育、医疗、人社、民政、法律服务等行业数字化管理能力,促进公共服务水平提升。推进数字校园建设,构建教育大资源服务体系,运用信息技术赋能教育教学改革创新。完善全民健康信息平台,推进智慧医院建设,推动“互联网+医疗健康”规范有序发展。完善公共卫生智能化监测预警体系,强化疫情防控信息化支撑。升级改造广东省智慧人社中心,建立重点领域风险监管预警系统。深化民政业务综合信息平台建设应用,提高资金管理、社会救助、城乡社区治理、殡葬管理、养老服务、儿童福利、慈善社工等业务监督管理能力。提升公共法律服务智能化水平,加强法律服务数据分析研判。推进文化旅游体育监管智慧化建设,加强景区运行监测和文旅市场监管。

  5.提高生态环境保护科学化水平。构建生态环境天、空、地一体化智能立体监测监控体系,加快智慧生态云平台建设,推动大气、水、海洋、土壤、固废、气候变化、核与辐射等业务协同互联。推进智慧自然资源建设,强化自然资源数据采集汇聚、协同关联、智能分析,全面提升山水林田湖草沙等自然资源要素的调查监测、资产管理、审批监管和时空数据管控能力。推进水利工程智慧化建设,完善广东智慧水利综合应用平台,探索构建数字孪生试点流域,推动水利业务管理流程数字化全覆盖。

  6.提升“一网统管”综合支撑能力。升级完善“粤治慧”省域治理数字化总平台,打造城市操作系统。推进治理事项标准化,整合基层、群诉、行业治理入口,打造全省一体化协同联动中心,建立健全协同共治工作机制,为构建纵向联通、横向协同、智能管理、多级闭环的多元社会治理模式提供有力支撑。完善指挥调度体系,提供平战结合、融合指挥、全域资源快速调度能力。搭建监督管理体系,提供任务管理和指标管理能力。建立赋码管理体系,构建物、事二维码编码规范和标识体系,打造全省一体化赋码管理平台。加快构建大数据辅助科学决策机制,拓展动态监测、统计分析、趋势研判、效果评估、风险防控等应用场景,不断提升政府决策科学化水平。

  (二)以“一网通办”打造政务服务新高地。

  1.推进政务服务标准化建设。编制省、市、县(市、区)三级政务服务事项清单,建立健全政务服务事项动态管理机制,推动村级证明事项标准化、电子化改革。升级省政务服务事项管理系统,全面推广实行同源管理、地市二次统筹功能,推进政务服务事项实施清单标准化。健全政务服务标准体系,推动政务服务领域标准编制和修订。

  2.加强政务服务规范化建设。规范审批服务行为,严格执行首问负责、一次性告知和限时办结等制度,健全审管衔接机制,强化行政审批中介服务监管。充分发挥全国一体化政务服务平台“一网通办”枢纽作用,统筹整合各类网上办事入口,提升网上办事深度,推动高频政务服务从网上可办向全程网办、好办易办转变。完善线下服务渠道,规范政务服务场所设立和政务服务窗口设置,依托现有资源加快建设省级政务服务中心,合理设置无差别或分领域综合办事窗口。推动标杆政务服务中心创建,持续提升政务服务环境。合理配置线上线下政务服务资源,规范政务服务线上线下融合发展。完善政务服务“好差评”制度,深化政务服务监督平台建设,开展政务服务常态化监测。

  3.加快政务服务便利化建设。推出高频“一件事”主题集成服务,不断扩大“一件事一次办”事项范围。升级优化省统一申办受理平台,加大与国垂系统、省级自建业务系统的对接融合和数据共享力度,支持各地自建业务系统与省统一申办受理平台对接。依托全国一体化政务服务平台公共支撑能力,建立电子证照跨省互通互认机制,不断扩大电子证照应用领域。推行告知承诺制和容缺受理服务模式。统筹推进政务服务“跨域通办”工作,不断扩大通办事项范围。建设个人和法人数字空间,推出“免申即享”、政务服务地图、“视频办”“云窗口”智慧政务服务等创新应用模式。

  4.助力营商环境优化。推动企业开办全环节、全链条审批联动,建立线上线下注销服务专区。深化“一照通行”和“一证多址”改革。推动投资项目审批平台、工程建设项目审批平台和电水气网市政公用服务系统信息共享,提供工程建设类项目全程免费帮办代办服务。压减纳税人申报和缴税次数,优化非接触式办税缴费服务。推动国际贸易“单一窗口”服务功能向口岸物流、贸易服务等全链条拓展。完善中小企业融资平台,搭建供应链金融服务体系。强化数字政府助企纾困,建设完善企业诉求响应平台,推动市场主体诉求提交、分办、监督全流程闭环管理。

  5.深化“粤系列”政务服务平台应用。拓展“粤省事”平台服务事项覆盖范围,推进市场主体公共服务事项进驻,支持各地各部门新进驻服务一次开发、多端复用。增强“粤商通”一站式服务能力,健全“一企一码”的“粤商码”体系,建设全省统一、功能完备的招商引资和产业转移平台,鼓励大型企业入驻“粤商通”提供市场服务。深化“粤省心”12345政务服务便民热线平台应用,建立健全对企业群众诉求高效办理的接诉即办工作机制。加快推进“粤智助”政府服务自助机基层全覆盖,上线更多高频服务事项。推进“粤优行”车载政务服务平台应用。深化公共资源交易平台整合共享,深化“粤公平”推广应用,强化全流程交易服务集成、交易数据资源汇聚和交易协同监管。

  (三)以“一网协同”构建数字机关运行新模式。

  1.优化政府内部办事流程。全面梳理政府内部高频事项,探索“内部一件事”集成应用,推动机关内部非涉密服务事项线上集成化办理,实现内部办事“少跑动、零跑动”。以数字政府建设推动政府治理流程再造和模式优化,推动政府运行更加协同高效。

  2.完善一体化协同办公体系。强化“粤政易”平台开放集成能力,打通行政协同数据流和业务流,支撑横向纵向全方位政务办公协同。加快“粤视会”系统纵向五级全覆盖、横向全联通,推动“粤视会”向融合移动视讯方向拓展。推进“粤系列”融合互通,构建数字政府统一平台。建设智慧机关事务一体化平台,全面提升机关事务管理共性办公应用水平。探索政务智能(GI)系统建设应用,推动依托GI系统研究部署工作、解决问题,提升辅助决策能力。

  3.完善行政监督体系。推进法治广东信息化工程建设,加快构建依法治省一体化平台。强化数字法治政府建设,深化省一体化行政执法平台建设应用。推动行政审批、公共资源交易等全流程数字化运行、管理和监督,建设行政权力运行管理平台,促进行政权力规范透明运行。深入推进“互联网+督查”,构建线上收集线索、线下核查线索的督查模式,提高督查工作的针对性和实效性。

  4.提升政务公开水平。升级优化政务公开平台,推进全省政府网站集约化和政务新媒体矩阵建设。加强重大政策解读回应,充分整合各类政策资源,打造集智能化政策问答、政策服务热线咨询答复、线下政策窗口服务等功能于一体的政策咨询综合服务平台,提高政务公开实效。

  5.赋能各类党政机关数字化发展。赋能党委、人大、政协、法院、检察院、群团机关数字化建设,推动系统网络互联互通和数据按需共享,推动省内各级党政机关跨层级、跨地域、跨部门业务高效协同。

  三、强化安全自主可控,筑牢数字政府网络安全防线

  贯彻落实总体国家安全观,统筹数字政府发展和安全,全面构建制度、管理和技术衔接配套的全方位安全防护体系,加快推进信息技术应用创新,切实守住数字政府网络安全底线。

  (一)健全安全管理体系。厘清安全监管部门、系统主管单位、数字政府建设运营中心的安全工作职责,强化国安、网信、公安、保密、密码管理、通信管理、政务服务数据管理等部门网络安全协同联动。健全数字政府安全评估、责任落实和重大事件处置机制。进一步规范企业参与政务信息化建设,加强项目外包流程控制,强化供应链安全管理。

  (二)完善安全制度机制。建立健全数据分类分级保护、数据脱敏、风险评估、检测认证、安全审计、问题通报、监测预警和应急处置机制。加强数据全生命周期安全管理和技术防护。加大对涉及国家秘密、工作秘密、商业秘密、个人隐私和个人信息等数据的保护力度。强化关键信息基础设施保护,摸清现有信息资产现状,落实保护工作部门安全保护和监督管理职责及运营者主体责任。加强网络安全意识教育和人才培训,定期组织开展“粤盾”数字政府网络安全攻防演练,发布数字政府网络安全指数标准及评估报告。

  (三)强化安全保障能力。推进全省数字政府一体化网络和数据安全防护体系建设,强化数据资源全生命周期安全保护,构建数字政府本质安全保障体系。加快推进数字政府密码应用,研究制定密码应用支撑能力清单,探索建立政务信息化项目密码应用服务目录。加强政务外网IP、网络、系统、网站、数据、主机、设备等信息化资产的收集和动态管理。建立完善统一安全运营支撑平台,提升网络安全和数据安全闭环管理、态势感知、预警通报和应急响应能力,实现重要政务信息系统全时在线、平稳运行,高效响应服务需求。

  (四)加强信息技术应用创新。加快数字政府建设领域核心技术攻关,提高关键软硬件技术创新和供给能力。建立完善信息技术应用创新保障服务体系,拓展信创产品和服务在全省政务领域应用的广度深度。强化对新技术新应用的安全评估,建立健全对算法的备案、审核、运用、监督等管理制度和技术措施。

  四、优化数字政府体制机制,健全制度规则体系

  优化“政企合作、管运分离”的数字政府建设运营模式,加强系统工程设计和总规控制,强化政务信息化项目统筹管理,健全数字政府法规制度、标准规范和理论研究体系,强化区域协同和创新试点示范,释放改革发展新活力。

  (一)优化建设运营模式。推动省数字政府建设运营中心聚焦基础设施、政务大数据、公共支撑等基础平台及相关业务系统建设运营和安全保障,构建服务能保障、质量能稳定、效益能测算的一体化支撑体系。积极探索省数字政府建设运营“1+N”模式,加强资源整合,组建部门(领域)分中心(子中心)。强化对省数字政府建设运营中心的指导监督。

  (二)创新项目管理模式。构建全省政务信息化项目一体化管理工作机制,强化部门内部信息化项目管理,推进项目建设管理模式创新。优化政务信息化项目管理协调会商机制,构建项目全流程管理体系,加强全生命周期质量管控,强化项目实施效果跟踪评价。完善政务信息系统目录动态管理机制,强化软件代码管理。加强和规范政务移动互联网应用程序管理,推进各级各类移动政务应用和资源整合。健全政务信息化咨询、监理、测评等第三方服务体系。

  (三)完善法规制度体系。推进数据领域立法,加快出台广东省数据条例,加快制定数据产权、数据流通交易等基础制度。推进政务服务领域立法,推动出台广东省政务服务数字化条例、政务服务事项管理办法,健全政务服务中心制度规范。明确运用新技术进行行政管理的制度规则,积极探索数字化治理相关立法。健全数字政府配套制度,清理不适宜的行政规范性文件。

  (四)健全标准规范体系。完善数字政府标准规范体系,发布数字政府标准规范目录,加快数字政府重点领域标准规范研制。加强标准规范应用实施,强化标准规范符合性检测。争取创建数字政府领域国家技术标准创新基地。

  (五)完善理论研究体系。加强数字政府前瞻理论、政策机制、评估监测等专业研究,推进实践基础上的理论创新,加快形成系统完备的数字政府建设理论体系。充分发挥省数字政府改革建设专家委员会的智力支撑作用,支持各地设立本级专家委员会。加强数字政府专业咨询机构能力建设,整合各类研究资源,建设数字政府行业智库。

  (六)构建区域协同机制。加大对粤东粤西粤北地区数字政府建设支持力度,探索建立数字政府对口帮扶机制,推动全省数字政府基础能力均衡化发展。加大公共平台省级统建力度,构建省数字政府公共能力清单。完善“省统、市建、共推”机制,打造“粤复用”数字政府应用超市,实现“一地创新、各地复用”。

  (七)推进创新试点示范。积极争取数字中国建设综合试点、国家数字政府综合改革试点,为数字中国、数字政府建设贡献更多“广东经验”。开展特色政务服务试点,推动应用创新、服务创新和模式创新。推进政府治理数字化试点示范,加快形成行业标志性成果。探索开展粤港澳大湾区内地九市数据要素市场化配置改革试点。

  五、坚持集约高效建设,夯实数字政府基础支撑底座

  统筹推进数字政府基础设施建设,强化“云网端”一体化管理,提升公共支撑和共性应用能力,打造数字政府新型基础设施智能管理平台“粤基座”,强化基础能力支撑。

  (一)加快构建全省“一片云”。完善全省政务云“1+N+M”总体架构,推动政务云升级扩容,推动全省政务应用迁移上云。探索建立政务云资源统一调度机制,提升云资源平均利用率。创新政务云购买服务建设模式,建立全省统一的服务目录。构建省、市政务云分级管理体系,打造“两地四中心”的灾备体系,推动政务云由单边管理转为多方共管。

  (二)优化升级全省“一张网”。创新政务外网管理、业务、服务三个“1+N”新型运作架构,提升“一网多平面”网络综合承载能力。推动网络建设模式向购买服务转变,实现网络服务“按需下单、按量计费、按质结算”。推进全省电子政务外网升级改造,推动政务网络集约化、标准化建设,加快IPv6规模部署和5G无线政务专网应用,打造“有韧性、全融合、广覆盖”的新一代电子政务外网。有序推进电子政务内网、外网数据安全交换。

  (三)强化数字基础设施统筹管理。推动全省数据采集智慧感知“神经元”系统化部署,加强各类感知设备终端统筹管理。强化视频和感知数据资源共享管理能力,构建省市县“两级平台、三级管理”的物联感知数据共享体系,形成“一中心多节点”的省市一体化物联感知总体布局。系统摸查全省融合通信、行业专网、城市部件等基础能力,推动财政资金建设的数字基础设施“一家建设、全省共用”。统筹优化布局先进算力资源。

  (四)健全公共支撑能力体系。依托“粤治慧”建设数字政府应用开发平台,提供通用技术和业务能力组件库,支撑各类应用便捷组装构建和快速上线。加强全省统一身份认证平台建设,创新认证服务和身份核验方式。加强可信电子证照管理和应用平台建设,建立全省统一的电子证照库。加强省电子印章平台建设,完善应用支撑服务保障体系。促进电子文件管理与业务工作深度融合,建设数字档案资源体系。

  (五)加强共性应用平台建设。加快财政电子票据公共服务平台建设,实现全省财政电子票据一站式查验。深化非税支付平台应用,推动政务服务业务系统办理的非税缴费直接与非税支付平台对接。完善社会信用公共平台功能,构建全省公共信用信息归集、共享、应用、评价、监管闭环体系。加快“粤政图”地理信息公共平台建设,增强地图数据统一支撑服务能力,打造全省统一的时空信息服务应用。

  六、充分释放数据价值,强化数据要素赋能作用

  完善数据管理机制和基础制度,加快构建数据资源“一网共享”体系,深入推进数据要素市场化配置改革,充分释放数据价值,赋能经济社会高质量发展。

  (一)健全数据管理机制。

  1.强化公共数据管理。全省推广首席数据官(CDO)制度,强化跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务数据统筹协调。完善权威高效的政务数据共享协调机制,充分发挥省级政务数据共享协调小组的作用。定期开展数据管理能力成熟度评估(DCMM),持续提升政府数据管理能力。

  2.推进社会数据管理。加强公共数据、社会数据统筹管理,全面提升数据共享服务、资源汇聚、安全保障等一体化水平。推进社会数据“统采共用”,提升数据资源使用效益。建立健全社会数据紧急调拨、采购等制度,提高应急状态下数据要素高效协同配置能力。

  (二)推进数据资源“一网共享”。

  1.健全省市一体化政务大数据体系。建立完善省、市两级人口、法人、宏观经济、电子证照、社会信用、自然资源和空间地理等基础数据库,按需推进主题数据库、专题数据库建设。立足应用场景,选取若干行业领域推动“块数据”的汇聚共享落地,赋能社会治理、经济发展、疫情防控等方面。规划建设数据储存专用场所,实现政府核心数据物理隔离。加快建设省级隐私计算和数据资产管理运营平台。支持建设粤港澳大湾区大数据中心,探索在特定区域发展建立国际大数据服务和离岸数据中心。

  2.加强数据治理。持续开展公共数据资源普查,构建省、市、县(市、区)联动的公共数据资源目录,探索将企业数据纳入公共数据资源目录体系。实行“一数一源一标准”,明确数据责任部门、数据源头、更新机制、质量标准、使用方法等基本属性,形成统一权威的“数源”目录。开展数据治理专项工作,确保数据质量的真实性、准确性、连续性、完整性。加强政务数据分类分级管理,完善公共数据脱敏规范,依托省级政务云平台推动核心数据和重要数据进行异地容灾备份,保障公共数据安全。

  3.推进数据高效有序共享。建立健全数据共享通道、机制和流程,促进跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的政务数据共享。建设完善省市一体化“一网共享”技术体系,推动全省公共数据资源汇聚共享。构建面向场景的数据服务,推动数据精准高效共享。全面推进国垂、省垂系统数据回流,按照数据资源的行政区划将数据回流相关地市,探索高频数据服务“整体授权”模式。

  4.促进公共数据资源开放。建立公共数据开放管理制度,以市场主体应用需求为导向,分批制定公共数据开放清单,推动重点领域公共数据资源安全有序向社会开放。统筹推进全省公共数据开放平台建设,构建公共数据开放超市。引导企业开放数据,鼓励市场力量挖掘商业数据价值,培育壮大数据服务产业。

  (三)加快数据要素市场化配置。

  1.加快数据运营和交易机构建设。建立健全公共数据运营规则,探索开展公共数据授权运营。推动省公共数据运营机构建设,创新公共数据开发运营模式,有序开展公共数据资产登记、评估、统计报告、合规性审查等工作。充分发挥广州、深圳两大数据交易所的枢纽作用,完善数据交易模式,促进数据要素流通规范有序、配置高效公平。

  2.推进数据资产化管理。探索制定公共数据资产化管理制度,组织开展公共数据资产登记和价值评估试点。开展数据资产计价研究,探索推进重点行业数据资产登记。建设完善数据资产管理运营平台,支撑数据资产凭证发布、流通、溯源、监管等各环节应用。探索开展数据生产要素统计核算试点和企业会计核算试点。

  3.促进数据流通利用。探索推进数据综合业务网建设,构建数据要素市场基础运营体系。完善个人和法人数字空间,通过“粤省事”“粤商通”等平台对外提供可信授权访问服务,推进公共数据、企业数据、个人数据分类分级确权授权使用。拓宽基于数字空间和公共数据资产凭证模式的数据要素流通和场景应用。引导市场主体探索公共数据资源开发利用,促进公共数据与社会数据深度融合创新。推动数据要素在粤港澳大湾区、全国范围有序流动,引导市场主体进场交易,释放数据价值,为实体经济特别是制造业高质量发展提供数据要素新动能。加快发展第三方数据服务商,探索建立数据经纪人管理制度。

  4.强化数据流通监管。探索构建数据流通监管体系,研究制定数据交易和监管规则。建立数据交易跨部门协同监管机制,依托数据资产管理运营平台,促进监管信息共享和业务协同。探索建立“数据海关”,落实国家关于数据跨境流通的法律法规和制度要求。

  七、加强数字政府引领,驱动经济社会数字化发展

  加快推进政府数字化转型,整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革,以数字政府建设带动数字经济、数字文化、数字社会、数字生态文明协同发展,推动广东全面数字化发展。

  (一)助推数字经济发展。完善数字经济治理体系,探索建立与数字经济持续健康发展相适应的治理方式,创新基于新技术手段的监管模式,把监管和治理贯穿创新、生产、经营、投资全过程。推进数字政府基础软硬件产品自主研发和技术应用创新突破,推动重点行业领域应用解决方案开发适配和落地应用,打造全国领先的信息技术应用创新产业生态。支持数据服务企业做大做强,带动数据产业发展,培育壮大数据要素集聚发展区。推动数字技术和实体经济深度融合,充分释放数据价值,赋能实体经济高质量发展,催生新产业、新业态、新模式。

  (二)促进数字文化发展。加大数字阅读、微视频、艺术慕课等数字资源建设力度,建立广东省地方特色数字资源总库,打造全省“一站式”综合性数字文化服务平台,推动全省公共文化数字资源共建共享。整合各级公共图书馆数字资源,实施“粤读通”数字证卡服务计划,实现“一次办证、全省通用”。发展智慧图书馆、智慧博物馆、数字文化馆、数字美术馆、云剧场等,探索基于5G等新技术应用的数字服务类型,拓宽数字文化服务应用场景。

  (三)引领数字社会建设。创新公共服务提供方式,拓展教育、医疗、社保、就业、住房等数字化公共服务,推进全民健康平台、“南粤家政”综合管理服务网络平台、城乡社区治理服务平台等建设应用。推动数字普惠,推进公共服务应用适老化、适残化、无障碍改造,按需保留非数字化供给方式,消除地区间和群体间数字鸿沟。深化智慧城市建设综合改革试点,探索建设数字孪生城市,打造韧性城市。系统部署新一代信息基础设施,增强数据感知、边缘计算和智能分析能力。统筹建设城市大脑,打造多元融合应用场景,加快推进城市运行“一网统管”。加快数字乡村建设,推动“一网通办”“一网统管”向乡村延伸,构建面向农业农村的综合信息服务体系,以数字化赋能乡村产业发展、乡村建设和乡村治理。深入推进智慧社区建设,构建智慧社区服务平台,提供线上线下相融合的社区生活服务、社区治理及公共服务、智能小区等服务,打造便民惠民智慧服务圈。

  (四)赋能数字生态文明建设。深入实施数字化绿色化协同转型发展行动,加快数字产业绿色低碳发展,深入推动数字技术赋能传统行业绿色化转型。建设智慧能源系统,推进传统能源基础设施数字化、智能化改造,加快构建碳排放智能监测和动态核算体系,推动能源绿色低碳转型。倡导绿色智慧生活方式,打造一批低碳智慧建筑和低碳智慧城市,提升社区水资源、垃圾、电力等智慧化管理水平,积极倡导远程办公、在线会议、绿色出行、绿色消费。

  八、坚持和加强党的全面领导,强化数字政府建设保障

  把坚持和加强党的全面领导贯穿数字政府改革建设各领域各环节,健全保障措施,强化考核评估,确保数字政府改革建设重大决策部署落到实处。

  (一)加强组织领导。各级党委(党组)要切实履行领导责任,将数字政府改革建设纳入党委(党组)议事日程,及时研究解决影响数字政府改革建设重大问题。各级政府要在党委统一领导下,充分发挥数字政府改革建设工作领导小组和首席数据官(CDO)的作用,履行主体责任,谋划落实好数字政府建设各项任务,主动向党委报告工作推进中的重大问题。各级部门要履职尽责,不断强化部门内部信息化队伍建设,结合实际抓好组织实施,以数字政府改革倒逼政府职能转变,提升政府运行效能。

  (二)加强资金保障。各级政府要统筹整合现有资金渠道,做好数字政府建设经费保障。积极探索建立社会资本投入、国有资本代建等多渠道投入的资金保障机制,保障数字政府可持续发展。

  (三)加强人才保障。实施公务员数字化能力提升工程,强化应用导向,把提高领导干部数字治理能力作为各级党校(行政学院)的重要教学培训内容,建立分层次、分系统、普及性与针对性相结合的常态化培训机制,推动干部数字素养提升。充分整合高校、科研院所和信息化龙头企业人才资源,实施全省数字政府建设人才培养计划。围绕拓展数字生活、数字学习、数字工作、数字创新四大场景,加强数字技能普及培训,不断提升全民数字素养与技能。

  (四)优化发展环境。加快构建与数字化发展相适应的政策法规体系,积极参与数字化发展国际规则制定。加快推进“数字湾区”建设,强化粤港澳数字政府交流合作,打造粤港澳大湾区智慧城市群,推进政务服务“跨境通办”。鼓励支持相关行业联盟和研究机构等多元主体参与数字政府建设,营造开放多元的数字政府生态圈。建立健全数字政府相关领域专业技术人员职称评价体系。积极争取将数字政府建设峰会上升为国家级论坛,打造高水平数字政府建设交流合作平台。定期举办数字政府开放日等活动,不断提升公众认知度和参与度。

  (五)加强考核评估。加强审计监督,将数字政府建设有关事项列入审计年度计划,开展常态化审计。定期开展全省数字政府建设评估、常态化监测,加强重点任务跟踪分析和督查督办。将数字政府建设工作作为政府绩效考核的重要内容,考核结果作为领导班子和有关领导干部综合考核评价的重要参考,最大程度发挥考核的导向和激励作用。

  附件:重点任务分工

广东省人民政府

2023年6月8日

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  组 长:黄冬阳院长

  副组长:王敏重副院长、 李刚副教授

  成 员:王叶萍庭长、 柯祖锋庭长、 刘亚乐副庭长、 罗小艺法官、 姚洁法官、 陈惠英法官

  执笔人:罗小艺法官、 姚洁法官

  2、摘要

  近年来,税收征管制度改革不断深化,纳税人法律意识持续提升,税务违法违规形态更加多样复杂。税务案件专业性强,具有跨财会、金融等领域的复合性特点,对税务司法的专业化提出更高要求。结合厦门“涉税案件集中管辖”改革的实践探索,从审判组织、审判机制、职业团体、共治机制4个维度,探讨税务司法专业化的实现路径,以期探索集约涉税审判资源整合和优化配置的发展进路,在市域范围内促进涉税司法裁判标准的建立与机制创新,助力税收治理现代化。

  3、关键词

  税务司法;专业化;集中管辖

  4、正文

  一、引言

  税收关乎国计民生,为经济和社会发展提供重要的支撑和保障。税法作为财富分配之法,厘定了私人财产权和公共财产权的边界,将纳税人与国家直接相连,将税收环境的法治化程度和税收政策的有效性水平与新质生产力的产生和发展紧密相连。司法是维护社会公平正义的最后一道防线,涉税司法活动一方面能够维护税收征管秩序和税法权威,另一方面能够监督税务机关依法行政,切实保障纳税人、缴费人的合法权益。为此,探索税务司法专业化改革,进一步集约涉税审判资源整合和优化配置尤为重要。厦门法院已先后设立了金融司法协同中心、知识产权法庭、破产法庭等专业法庭,在海丝中央法务区思明示范区设立了厦门国际商事法庭、厦门涉外海事法庭,为涉税案件集中管辖改革提供了现实经验与借鉴。厦门市有条件、有优势、有内驱力,凝聚合力探索推进涉税司法案件共管共治,以司法机关裁判标准的建立引导促进税务执法尺度的统一。

  厦门市于2023年3月启动涉税案件集中管辖改革(以下简称“厦门模式”),在思明区人民法院(以下简称“思明法院”)开展试点,成立全国首个涉税案件“三合一”集中管辖专门合议庭。厦门模式税务司法专业化改革的路径可以概括为4个维度:以管辖集中为原则,统筹审判组织专业化;以公正高效为要旨,推进审判机制专业化;以一体培养为目标,增强职业团体专业化;以协同联动为抓手,促推共治机制专业化。本研究以厦门模式为研究样本,结合其实践探索,探讨税务司法专业化的实现路径。

  二、以管辖集中为原则,统筹审判组织专业化

  涉税案件呈现总量小、专业性强、复杂疑难问题多等特点,当前涉税案件分散审理模式不适应专业化发展方向,可在充分考虑区域、案件特点基础上循序渐进推进审判组织专业化发展。

  (一)分散审理模式不适应涉税案件专业化审理的需求

  税务案件的涉讼内容多元、复杂,具有很强的税法专业特点,对税务审判工作提出极高的专业要求。在经济社会高速发展的背景下,涉税争议问题和税收执法风险日益复杂多样化,纳税人对税务司法裁判的专业性、审理质效的期待也日益增长。但是,相对于其他类型案件,涉税案件总量较少,以思明法院为例,自2018年8月国税地税机构合并至2024年9月,新收税收刑事案件28件,年均4.7件;新收税务行政案件42件,年均7件。

  改革前,涉税案件分散在各个法院审理;同一法院内部,涉税刑事、行政、民事案件分散在不同的审判庭审理,没有设置专门的审判机构。此种分散审理模式难以适应新时代涉税案件的司法需求。

  1.分散审理不易实现审判资源与案件资源相协调的统筹整合,较难推动案件审理质效的优化提升。以思明法院为例,近5年涉税行政诉讼的上诉率约为各类行政诉讼案件上诉率的2.3倍,近5年涉税行政诉讼的平均结案时间约为各类行政案件平均结案时间的2.6倍。并且,刑事、行政、民事案件分散在不同审判庭审理,部门、条线之间的沟通成本较高,不同领域的专业知识和审理经验难以融合促进。

  2.涉税案件法律问题争议较多,类案异判现象时有发生。分散审理导致不同的审判组织对争议问题的审查认定标准不同,比如,税务处理与税务行政处罚的证明标准是否一致,税款滞纳金的性质以及滞纳金能否超过税款本金,影视行业、网络直播等新型偷逃税常发领域的执法和日常监管等涉税法律问题,均存在争议,导致相同或类似的事实构成,在不同地域和不同层级的法院存在不同的裁判结论,影响涉税案件的司法公信力。

  3.分散审理不利于裁判规则的总结提炼。不同审判庭、不同法院或不同审级所办理的涉税案件数量长期处于低位,缺乏整合提炼证明标准、裁判规则的案件数量基础,不易推动提升税务审判的专业化水平。

  (二)因时因地推进集中管辖改革的探索

  涉税案件的特点,决定了需要与之相适应的专业化审理机制来解决涉税争议。实现涉税案件专业化审理,面临的首要问题便是审判组织的专业化。

  1.路径基础:案件管辖集中和审理组织集中。涉税案件的审判组织专业化涉及2个层面问题:(1)案件管辖的集中化。(2)审理组织的集中化。

  一方面,在分散的案件管辖模式下,无法对涉税案件集中受理,难以对涉税案件的整体情况有全面了解,无法掌控涉税案件数量、标的、金额、争议焦点及引发纠纷的深层原因,案件集中的优势与效应无从实现。宏观上,案件管辖的集中有利于司法对涉税案件全面认识和精准掌握,统一裁判标准、统谋审判政策、统筹司法资源;微观上,案件集中是涉税案件审理专业化的前提,是法官集中、法官专业和司法专业的必要条件,只有涉税案件先集中,才能进一步研究如何分配审判人员、如何实施专业化审理。

  另一方面,涉税案件集中管辖后,面临的首要问题便是通过怎样的审理组织对涉税案件进行统一审理。一般而言,实现集中审理的方式主要包括3种,分别为设置税务合议庭、设置税务法庭和设置税务法院。设置税务合议庭,要求法庭在内部设置相对独立的税务合议庭,其组成人员应当具备法律与财税的双重知识背景;设置税务法庭,是在各级法院根据本区域的审判需要在其内部单独设立税务法庭,在配备专门财税法背景法官的前提下,专门受理该普通法院管辖范围内的涉税案件;设置税务法院,是通过在普通法院的系统之外另行成立专门的税务法院以统一处理一定区域范围内的涉税案件。从审判组织专业化程度看,3种路径是依次递进关系,专门审判团队(税务合议庭)的组建最灵活、便捷,能最及时回应社会需求,消耗司法资源相对最少,但也最不稳定,受政策和形势影响最大;专门法院的专业化程度最高,机构最稳定,但是设立程序最复杂,筹建和运维成本及消耗司法资源最多。

  2.厦门实践:“三合一”集中管辖模式。厦门模式设立了“三合一”涉税案件集中管辖合议庭。2023年3月,厦门市启动涉税案件集中管辖改革,经批准在思明法院开展试点,管辖厦门市应当由基层法院审理的刑事、民事、行政一审涉税案件,并由厦门市思明区人民检察院集中履行检察职责。厦门市中级人民法院出台《关于明确涉税案件集中管辖相关案由的通知》(厦中法发[2023]78号),进一步对涉税刑事、民事、行政案件的案由和范围等予以明确。2023年11月,思明法院揭牌成立涉税案件合议庭,成为全国首个涉税案件“三合一”集中管辖专门合议庭,统筹履行涉税刑事、民事、行政“三合一”审判职能。由此,厦门“三合一”模式实现了涉税案件管辖和审理组织的集中化。

  厦门“三合一”模式对涉税案件审理的优势有以下3点:(1)降低法院各条线之间的沟通成本,避免不同类型的关联案件各办一节,较好地发挥审判程序的效能优势。(2)充分发挥集中管辖审判效能,归口管辖涉税刑事、民事、行政案件,有助于在审理中厘清税收刑事案件和税务行政案件在证明标准上的异同,推动解决涉税案件证明标准、行刑衔接等跨学科专业疑难问题,也有助于促进统一涉税民事案件与税务行政案件在法律关系、事实认定上的标准。(3)有利于培养法官的综合业务能力,避免法官陷入只办刑事案件,或者只办行政案件、只办民事案件的单一思维,促进裁判思维、方法和尺度上的规范统一。

  除了厦门模式,司法实践中也有其他地方法院开展税务司法专业化的改革探索。比如上海模式,2024年2月,全国首家专门税务审判庭在上海铁路运输法院(以下简称“上铁法院”)揭牌,集中管辖原由上海市基层人民法院管辖的以税务部门为被告的一审行政案件,并在上海市第三中级人民法院行政审判庭(赔偿委员会办公室)加挂税务审判庭牌。上海模式的特点体现在实现税务行政案件的集中管辖以及一审、二审税务审判庭的审理组织集中。又如,2024年4月,广东省惠州市博罗县法院税务审判合议庭揭牌运行,由专门审判团队审理税务行政案件;2024年6月,长春市中级人民法院、长春铁路运输中级法院分别宣布设立专门的涉税务合议庭,实现税务行政案件的专业化审理。

  3.长远目标:设立专门税务法院。经济社会进一步向专业化和精尖化方向变革,司法纠纷的日益细化需要更加专业化的审判方式。专门法院的成立既是顺应时代发展的趋势,也是提升现代法治与经济社会发展同步的路径。设立税务法院可作为税务司法专业化改革的长远目标。当然,税务法院的设立是一个复杂的系统化工程,在实现方式上,应循序渐进式逐步推行。(1)随着实践中专业化试点之推进,在条件成熟时税务合议庭可以转而成立为一个独立的税务法庭。参照目前一些地方中级法院设置的知识产权法庭,申请设立跨行政区划涉税案件集中管辖,探索对涉税民事、行政、刑事案件由税务法庭集中管辖,并由相对应的检察院集中履行法律监督职责,实现涉税案件更加专业化、高效化、标准化审理。(2)若涉税案件数量不及知识产权案件数量,集中化后仍不能达到一定的案件量级,必要时可以考虑参照海事法院的集中管辖路径,即打破市级行政区划限制,以核心城市为锚点辐射周边,将临近市、州、县、区的涉税案件集中到锚点城市统一立案受理。(3)当涉税案件集中度呈现一定规模,案件数量达到一定量级,涉税案件审判组织专业化已初见成效,获得社会各方面的认可,同时又对税务案件审理有更高的专业化需求和审级要求时,则可以效仿海事法院的做法,设置专门人民法院即税务法院,由设区的市直接组建税务法院负责辖区范围内的涉税案件一审审理,二审则由省、自治区、直辖市高级人民法院审理。关于专门人民法院的设置,我国《宪法》第129条、《人民法院组织法》第12条列明了特定数量的专门人民法院,但“等”字的概括表达为专门的税务法院设立留有法律依据。

三、以公正高效为要旨,推进审判机制专业化

  党的二十大报告强调,深化司法体制综合配套改革,全面准确落实司法责任制,加快建设公正高效权威的社会主义司法制度,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。为此,应在审判组织专业化的基础上,构建与涉税案件集中管辖相适应的审判机制。

  (一)现有审判机制与涉税案件专业性特点不匹配

  1.审判机制未能补强专业性。目前,培养专业的税务法官,需要加强学习税务、财务、会计、审计等交叉学科知识,短时间内难度较大,在案多人少的司法现状下不切实际。为此,现阶段能否通过一定的审判机制注入具备专业知识的人才,以支持涉税专业审判工作,值得思考。

  2.各部门习惯于单兵作战。传统的办案模式中,除审判委员会集中研究重特大、疑难复杂案件之外,法院庭室之间较少形成跨部门办案合力。税务争议具有专业性强、涉及面广、复杂程度高等特点,行刑交叉、民行交叉情况较为常见,同一税务案件的事实认定和法律适用,可能同时涉及民商事纠纷、行政诉讼和刑事诉讼,并由此产生关联影响,传统的办案模式难以适应新的办案需要。

  3.税务司法衔接功能不足。在行为人同一税收违法行为触犯刑法和行政法的情况下,“先刑后行”还是“先行后刑”,即行政处罚和刑事处罚竞合和衔接,在理论和实务中因缺少法律层面的直接规定,不同的部门之间存有争议。实践中,税务机关缺乏与检察院、法院的沟通渠道或对接机制。例如,司法机关在做出决定或判决后,未主动告知行政机关,这个环节的沟通缺失可能导致部分税收违法行为未被及时查处。

  (二)建立公正高效权威的涉税案件审判机制

  税务审判机制专业化的完善,出发点在于推动公正高效办理涉税案件,让纳税人、缴费人在每一个涉税案件中都能感受到公正正义。厦门模式中完善税务审判机制的举措,主要有以下3个方面。

  1.智库支持:引入专业人民陪审员和专家顾问。通过吸纳专业人民陪审员和建立专家顾问机制,能够为案件审理提供专业支撑,助力提升涉税审判专业化水平。特别是专家顾问接受涉税案件合议庭的委托,能够为法院审理重大、疑难、复杂及新类型涉税案件所涉专门性法律问题提供专业咨询,为开展集中管辖改革学术研究、调研培训、案例研讨、专家调解等活动提供智力支持。厦门模式中,成立了涉税案件集中管辖改革专家顾问委员会,聘任的首批23位专家顾问来自北京、上海、深圳、武汉、厦门等地,是财税与法律学术界和实务界的知名人士,具备深厚的理论功底或丰富的实践经验。思明法院召开的首次涉税案件专家论证会上,专家顾问围绕“直播平台及主播税务行政处罚的新业态纳税争议”开展论证,为2起新类型涉税案件提供学术分析和专业意见。同时,思明法院确定了首批专业人民陪审员,从人民陪审员库中选取具有财税专业背景的15名人民陪审员,充分发挥专业陪审员在认定案件事实、解决专业难题方面的优势。

  2.规范尺度:建立跨部门税务审判专业法官会议。根据最高人民法院《关于完善人民法院专业法官会议工作机制的指导意见》(法发[2021]2号),专业法官会议可以跨审判专业领域、审判庭、审判团队召开,以提高议事效率和避免议而不决。成立跨部门涉税专业法官会议,能够打破部门办案壁垒,实现法院内部的优势互补。一方面,专业法官会议偏向于个案讨论,在重大、疑难、复杂案件的法律适用标准方面为法官搭建了一个长期性、持续性、专业性、有效性的知识共享平台,主审法官在亲历法庭审判活动后形成的意见,可以通过专业法官会议的讨论过程得以校验。专业法官会议的讨论结果作为咨询意见供参考,既保障法官在办案中的独立性,也为合议庭正确理解和适用法律提供咨询意见,确保案件审理质量。另一方面,通过讨论涉税案件的法律适用问题或与事实认定高度关联的证据规则适用问题,有利于对涉税争议中的法律适用、裁判尺度统一等问题明晰标准,统一裁量尺度,以集体智慧提高案件处理的公正性和准确性,提升涉税审判专业水平和司法公信力。

  3.优化衔接:民事判决嵌入纳税提示和刑事裁判信息通报机制。厦门模式还针对涉税审判工作实行机制上的2项“微创新”:(1)建立相关民事判决嵌入纳税提示机制。2024年4月,思明法院在一起劳动争议纠纷中发出全国首份附纳税提示条款的民事判决书,在法律文书主文后嵌入纳税提示条款,提示当事人及时、正确履行纳税义务。通过纳税提示,减少因扣缴义务人履行扣缴义务而引发的执行或诉讼标的争议等衍生案件,通过及时沟通反馈,形成税务执法与司法审判的良性互动。(2)建立涉税刑事案件裁判信息通报机制。思明法院与税务机关设立点对点的动态信息沟通联络机制,在税收刑事案件作出裁判后,同步将裁判文书通报给税务机关。对于不需要追究刑事责任的涉税违法行为,及时沟通反馈,促进税务机关及时查处税收违法行为、决定是否给予行政处罚,从而消除刑事司法和税务执法在沟通上不够顺畅的问题,优化程序衔接成效。

  四、以一体培养为目标,增强职业团体专业化

  (一)现有制度机制不利于税务审判队伍的专业化建设

  涉税争议与国家宏观经济政策紧密相连,要求审理涉税案件的法官熟悉一定的财务、金融、贸易规则及企业商事活动知识等,审判人员需要对税务专业问题进行深入了解,对其法律和税务复合知识背景要求较高。现有制度机制下,缺乏税务审判人员的培养机制,税务审判队伍的专业性亟待优化提升。

  从法学教育和知识储备来看,多数法学院并未将财税法作为本科教育的必修课,法律职业资格考试中财税法知识所占比例极为有限,多数法官对财税法的专业储备不足。考察域外情况,美国税务法院的法官在专业化程度方面要求很高,需要具备法律、税收以及会计等方面的专业知识;意大利的税务法院(税务委员会)的成员由作为自治机构的税收司法主席理事会管理,可以担任税务法官的人员包括拥有10年以上工作经验的在册的会计师和贸易专家,法学、经济学或者会计学教师,从事专业工作10年以上在册的工程师、建筑师、测量师、估价师等。从税务立法的发展来看,党的十八大以来,已有13部税收实体法律完成制定或修订工作,《税收征收管理法》亦在大幅修订过程中。面对我国税收立法的快速发展,分散审理的模式下,法官不能聚焦税务审判,专业素养难以得到体系化、专门化地提升。从审判实践的客观因素来看,以思明法院为例,办案一线法官的年人均结案数量多,民事案件约470件,刑事案件约140件,行政案件约230件,执行案件1000多件,如未能建立一定的培养机制,要求法官在承担繁重审判任务的同时通过办理个别税务案件提升税务审判的专业性,存在相当大的现实难度。

  (二)构建良性循环发展的税法人才培养格局

  1.税务审判:建立相对稳定的专审团队。审判组织专业化必然要求审判人员专业化,建立一支具有税法专业知识或者具有丰富涉税案件办案经验的税务审判队伍,从事涉税案件的审理,专注于税收法律法规及相关政策的研究,有利于促进司法裁判的公平公正。只有专职于涉税案件审判的法官,才能胜任其审判工作。涉税案件专审团队的设置,需要着重考虑队伍的稳定性,一定时期的办案历练和审判经验积累对培养专业型“税务法官”十分重要,也能集约涉税审判人才与人力资源。域外经验中,加拿大税务法院的首席法官、副首席法官和其他法官均由内阁提名,总督任命,任期永久;美国的19名税务法院法官直接由总统任命,任期15年并经参议院确认,期满后可再任命。

  2.协同提升:联合培养提升专业能力。一方面,税务机关作为专门执法机关,其工作人员具备相应的税法知识,但从实际需要看,通过观摩庭审、研讨交流及参与应诉等方式,有助于税务执法人员直面诉讼中纳税人一方对税务执法的质疑和追问,倒逼提升执法能力、做好税务执法工作。另一方面,法官面对涉税案件时也需要具备税法专业知识,熟悉执法工作流程。因此,开展法院与税务机关的人才交流,深化人才工作机制创新,有助于充分发挥各自领域专业经验优势,联合培养精通法律专业和税收业务的综合性人才。

  实践中,福建省高级人民法院建立“五位一体”以庭代训常态化机制,涉税审判中可充分推动以庭代训,通过分析研习判例、现场观摩、庭后探讨等形式,促进执法规范化建设、提升应诉能力水平。在厦门模式中,思明法院开展涉税培训及庭审观摩,组织税务执法人员等观摩涉税刑事、行政典型案例庭审,联动讲评涉税民事执行异议案件。具体举措有:(1)开展“点对点”庭审直播。思明法院通过腾讯会议“点对点”庭审直播一起涉税行政处罚案件,35名税务干部线上旁听,12名税务干部线下旁听。通过“线上+线下”组合方式,提高税务部门旁听庭审的便捷度、灵活度,扩大税务部门旁听覆盖面,助力税务机关提高依法行政能力和水平。(2)建立干部双向合作交流机制。思明法院与厦门市税务局稽查局各派3名干部至对方单位开展为期1年的交流学习,进一步加强司法部门和税务部门的双向联动,充分发挥各自专业经验优势,探索司法裁判标准和尺度的统一。此外,税务系统亦有充足的人才培养制度,国家税务总局在扬州设立国家税务干部学院,在北京、长沙、大连设立分校区,为税务干部提供专业系统的培训。未来或许可以考虑依托于此开展税务与司法联合业务培训,合力打造专业化的税务人才队伍。

  3.良性发展:院校合作储备税法人才。税务法庭的设立还离不开与“院”“校”的紧密合作,即法院提供需求,高等院校法律职业教育为税务法庭储备更多的专业人才。从法律职业共同体的视角来看,未来应有更多具备法学与财税知识的人才作为税务法官队伍的后备力量,以便在办案力量上实现长期的良性循环。高校法学院的法律职业教育及“院”“校”合作的“双千”计划,对于税务法官后备力量的培养具有重要的支撑作用,能够建立与税务司法专业化改革相适应的人才发展机制。

  在厦门模式中,思明法院与厦门大学法学院建立“学生联络员”工作机制,通过合作课题、旁听庭审、研习判例等方式,加强学生的法律逻辑思维培养与实践训练。厦门大学法学院先后有2批13名财税法硕士研究生担任两院之间涉税案件集中管辖改革专家顾问委员会的学生联络员,2名财税法硕士研究生分别在思明法院行政审判庭和刑事审判庭进行为期3个月的实习。此外,双方合作有关涉税费行政案件和民事涉税案件的受案范围等课题,形成报告后上报厦门市中级人民法院,探索拓宽涉税费行政案件和民事涉税案件的受案范围。

  五、以协同联动为抓手,促推共治机制专业化

  (一)税收治理有待进一步汇聚多元主体的协同合力

  一方面,税收法治实施体系涉及税收执法、司法、普法、守法等法律实施环节,是税收法治体系的重点和难点。税务司法协同是税收法治建设的重要组成部分,对于保障税收权益、维护税收秩序、促进公平正义具有重要意义。除了狭义上的税务机关与法院的协同互动,还包括广义上与公安、检察、司法局等多方主体的协同联动,如税收刑事案件就常常需要税务部门、公安机关、法院、检察机关等多个部门协作配合。税收治理是一项系统性工程,在国家税收治理体系和治理能力现代化的视角下,不仅要有税务机关与法院“府院联动”机制,还应建立健全税务、公安、检察、法院、司法行政的大协同格局。

  另一方面,习近平总书记在中国政法大学考察时强调,法学学科是实践性很强的学科,要打破高校和社会之间的体制壁垒,将实际工作部门的优质实践教学资源引进高校,加强法学教育、法学研究工作者和法治实际工作者之间的交流。税务司法专业化改革离不开税法理论研究的支持,离不开法律教学、科研、实践之间的相互促进,从而为税务司法专业化改革提供更多的理论支撑和院校智慧。

  (二)完善共建共享共治的税收协同治理格局

  建立多元主体共同参与的税收治理协同机制,可从以下2个方面开展探索。

  1.“府院”大协同:税收治理专业化的重要保障。“府院”协同共治既有利于加强合作,有效打击税收违法行为,提高征管效率,也有利于提供更加公正透明的税收环境,保障纳税人合法权益。由于涉税案件审判的专业性、复杂性,需要建立“府院”互动的专业化机制,税务司法协同已成为推动税收法治建设的重要力量和有效方式。从促进信息共享、优化程序衔接、推动多元解纷等方面考量,“府院”协同的具体举措包括:(1)建立联席会议制度,定期召开法院、检察、公安、司法行政、税务五方联席会,会商涉税案件态势,协调解决涉税案件民行交叉、刑行衔接问题,促进各方对涉税违法行为与犯罪行为的标准形成共同认知。比如,思明法院改革以来,先后召开联席会议11次,提示税务执法风险点12个,促进税务机关规范审批流程、优化税务处理决定文书等8项内容。(2)制定涉税证据指引。拟定涉税证据的规范化指引,通过条目化的证据清单,点对点式引导税务机关规范取证、高效取证,提升引导税务机关取证能力,提升规范化水平,也进一步明确法院审查此类案件的工作重点和方向。(3)推进行政执法与刑事司法衔接工作。进一步加强司法部门和税务部门的双向联系,充分发挥各自的专业经验优势,积极促进双方的沟通和理解,保持税收执法与司法审查标准的统一,以税收司法公正推进税务法治建设。建立信息共享、案情通报、案件移送、程序规范制度,增强工作合力。准确把握一般涉税违法与涉税犯罪的界限,明确违法犯罪涉及的事实认定、金额数额、裁量情节、危害后果等条件,不断提升税务执法与司法工作的规范性、便捷性、精准性。(4)推动纠纷多元化解。完善涉税纠纷多元化解机制,探索建立涉税争议和解、调解机制,综合施治化解涉税争议矛盾。与司法行政部门联合开展税法宣传,源头预防和化解涉税行政争议。厦门模式实施以来,税务机关首违不罚次数同比增加14.89%,税务部门化解涉税争议10余件,思明法院化解涉税案件3件,同比均得到优化,呈现实质化解涉税争议的良好开端。

  2.“院校”大协同:税收治理专业化的研究支持。建立法院、高校、税务机关、律师事务所等多元主体共同交流研究的大协同研究平台,积极推进学术研讨与司法实务的深度交流融合,为税务司法专业化改革提供更多的理论支撑和智慧贡献。厦门模式中,厦门大学法学院副教授、财税法学专业博士生导师李刚到思明法院挂职担任院党组成员,深度参与税务司法工作。接收高校税法专家挂职,不仅促成思明法院在涉税案件集中管辖改革项目上和厦门大学法学院的合作迈上一个新台阶,也使得思明法院在全国范围内同类改革项目中独具特色。

  不同地区的法院、高校亦可通过在线方式搭建研讨平台,汇聚学术与实务研究资源,同时邀请税务律师、税务师、会计师及行业协会成员等涉税职业共同体一同参与。比如,思明法院、上铁法院、厦门大学法学院联合设立厦沪税务司法专业化改革学堂,首期学堂在思明法院设主学堂,在上铁法院设线上分学堂。“税改学堂”每4个月举办1次,研讨涉税司法审判疑难问题和典型涉税案例,将有力加强涉税司法改革研究,发挥厦门大学法学院财税法学科的理论研究优势,强化思明法院与上铁法院在税务审判机制创新方面的双向互动,进一步为涉税司法专业化的学术研讨及实务交流搭建新平台、激发新智识。

  六、结语

  我国税收体量的迅猛增长,纳税主体多元化的权利需求,国际税收合作、税收协定的实践运用等都要求尽快推动我国税收司法专业化的进程。涉税案件集中管辖改革的探索,有利于创新税务审判工作机制,提高涉税司法质效,促推税务领域“放管服”改革,提升税收法治化水平。本研究尝试从审批组织、审批机制、职业团体、共治机制4个维度,阐述税务司法专业化的实现路径,期待社会各界予以更多的关注与探讨,共同为税收治理现代化建设贡献智慧和力量。


谨防补税及偷税风险,企业取得财政奖补应审慎处理

编者按:2025年开年以来,无论是国家部委层面,还是省市层面,都再一次明确深化违规招商引资涉税问题治理、助力全国统一大市场建设。在此背景下,今年对于财政奖补涉税问题的监管打击工作将进一步深入、细化。从近期的案例来看,除适用财政奖补的依据无效而导致财政奖补被全额退回以外,实践中还出现企业取得财政奖补未正确作出企业所得税处理而导致被定性偷税的情形,本文将结合案例分析总结财政奖补涉税风险的新变化。

  一、动态观察:取得财政奖补处理不当引发补缴税款、滞纳金甚至被定性偷税的风险

  若企业取得的财政奖补符合《财政部 国家税务总局关于专项用途财政性资金企业所得税处理问题的通知》(财税[2011]70号,下称70号文)的四项条件:1.企业从县级以上各级人民政府财政部门及其他部门取得财政性资金;2.企业能够提供规定资金专项用途的资金拨付文件;3.财政部门或其他拨付资金的政府部门对该资金有专门的资金管理办法或具体管理要求;4.企业对该资金以及以该资金发生的支出单独进行核算,则企业可以将其作不征税处理,无需缴纳企业所得税。若对取得的财政奖补是否能够作不征税处理的判断错误,企业将面临补缴巨额税款及滞纳金的风险,如2016年至2021年,某股份有限公司赣州分公司取得赣州经开区管委会汽车产业奖励补助资金35,870.22万元并作为不征税收入进行申报,2024年11月29日,该分公司收到税务事项通知书要求其就该笔资金补缴企业所得税4700万余元并加收滞纳金。实践中,还存在企业将不符合条件的财政奖补做不征税收入处理而被定性偷税的情形,如某公司2020年取得财政扶持资金392200元,因该笔收入不符合不征税收入条件,税务机关要求其补缴企业所得税39220元并定性偷税处50%的罚款。

  若取得的财政奖补不属于不征税收入的范畴,则企业应当自收到财政奖补时确认收入并按时申报缴纳企业所得税,否则将面临补缴税款、滞纳金甚至定性偷税的风险,如徐税稽一罚[2024]19号税务行政处罚决定中,税务机关认为该公司2021年合计收到政府补助款188000元未计入收入,应调增应纳税所得额并定性为偷税处以罚款;又如济宁税稽一罚[2024]25号税务行政处罚决定中,税务机关认为该公司2019年取得某县经济开发区管理委员会招商引资奖励资金合计1112619.81元,少申报企业所得税营业外收入1112619.81元,定性偷税并处以罚款。

  二、风险聚焦:不征税收入的四项条件及偷税定性的关键

  (一)焦点一:不征税收入四项条件的适用分析

  实践中,由于上述四项条件的规定存在模糊之处,导致税企之间对取得的财政奖补是否能够作不征税收入产生争议,进而导致企业产生被纳税调整甚至被定性偷税的风险。因此,在取得财政奖补时,企业应当审慎判断所取得的财政奖补是否符合上述的四项条件,留存相应的材料、文件等备查,即使被要求就该笔财政奖补补缴税款及滞纳金,亦应当与税务机关就70号文的四项条件积极进行沟通,具体而言:

  对于资金来源的问题,70号文所适用的范围是企业从县级及以上财政部门或其他部门所获得的财政奖补。因此,企业取得财政奖补的来源是否符合70号文的要求是企业是否能够适用不征税收入处理的首要条件。毋庸置疑的是,企业从镇、村级别政府或组织取得的奖补并不属于70号文的适用范围,更不用说作为不征税收入处理。然而,存在争议的是企业从经济开发区管委会取得的财政奖补是否属于70号文的适用范围。一般而言,根据行政法及相关解释,由国务院或省级政府批准设立的经济开发区管委会作为经济开发区的管理机构或部门,其发放的财政奖补符合70号文的条件,除此之外的经济开发区管委会所发放的财政奖补是否能够适用70号文并不明确,企业由此部门取得财政奖补可能存在一定的被调整补税的风险。

  对于资金拨付文件,70号文的规定仅明确该文件有资金专用用途的相关规定,但并未对其层级、发布单位、是否公开等形式及内容作出详细的要求,因此根据文义解释,该文件包括但不限于明确显示该笔资金用途的相关部门的红头文件或者情况说明、公示文件等记载了资金拨付内容的材料,但实践中税务机关仍可能对上述文件的证明力存疑。

  对于资金管理办法或具体管理要求,两者符合其一即可。值得注意的是,“管理办法”通常为为规范性文件,其发布程序、发布单位等应当依据相关法律规定。若财政部门或其他拨付资金的政府部门对该资金通过“管理办法”进行管理,纳税人应注意该“管理办法”的效力问题,如文件层级、是否经过公示等情况。实践中,企业一般仅能取得发放财政奖补部门出具的红头文件,若缺少相关的管理办法且红头文件中未提及具体的管理要求,其取得的财政奖补可能被认为不符合不征税收入的条件。

  对于资金的支出单独核算,企业一般采取设立“财政性资金台账”来记录财政性资金的收支情况,并通过留存相关收支的银行流水、合同、发票等资料备查,或者采取在资金支出审批流程等资料中体现该部分资金专款专用的特征,避免与经营资金混同。

  (二)焦点二:定性偷税需考量税款损失的结果及不缴、少缴税款的故意

  即使企业取得的财政奖补不符合不征税收入的条件或者作出不申报等行为,企业也未必构成偷税。一方面,企业错误的将取得的财政奖补作为不征税收入处理未必构成税款损失。比如,对于不符合条件但作不征税收入处理的奖补,调整企业收入的同时亦应当将该资金的支出纳入税前扣除,若其在当年一次性支出完毕,那么即使调整为征税收入,也并未造成税款损失。另一方面,税务机关定性偷税还应当对相对人的主观过错作出考量。《税收征收管理法》第六十三条第一款并未列明当事人的主观状态,但是“伪造、变造、隐匿、擅自销毁账簿”“拒不申报”“进行虚假的纳税申报”的文字表述已经将当事人的主观状态包含在其中。而且,《国家税务总局关于北京聚菱燕塑料有限公司偷税案件复核意见的批复》(税总函[2016]274号)、《国家税务总局办公厅关于呼和浩特市昌隆食品有限公司有关涉税行为定性问题的复函》(国税办函[2007]513号)、《国家税务总局关于税务检查期间补正申报补缴税款是否影响偷税行为定性有关问题的批复》(税总函[2013]196号)、《关于进一步做好税收违法案件查处有关工作的通知》(税总发[2017]30号)对于构成偷税需要具备主观要件都有所提及。据此,若企业因对政策理解错误而未作出正确的税务处理,其并无不缴少缴税款的故意,不应当径直认定为偷税并处以罚款。

  三、风险应对:审慎判断不征税收入,涉案后切忌消极应对

  在收到财政奖补时,企业应正确理解不征税收入政策内涵,准确判断该补贴是否满足企业所得税不征税收入的条件,避免未及时申报或者错误申报导致补缴税款、加收滞纳金的风险。企业若确定将取得的财政奖补作不征税收入处理,应当设立专门账簿或会计科目进行单独核算,并妥善保存资金专项用途的资金拨付文件、发放资金的部门对该资金专门的资金管理办法或具体管理要求等资料备查。此外,作不征税收入处理并不意味着不需要进行申报,企业还应当正确填写纳税申报表格,并在规定的年限将不征税收入使用完或者进行纳税,否则可能面临税务调整而导致补缴税款及滞纳金甚至被定性偷税的风险。另外,在严监管、严打击违规财政奖补的背景下,除了70号文资金来源的适用问题,企业还应当审查资金来源的合法性,避免被要求全额返还财政奖补的风险。

  若企业因财政奖补处理不当而被调整纳税甚至被定性为偷税时,应当积极与税务机关进行沟通,避免被定性偷税而面临补缴税款、滞纳金及被处以罚款的风险。若企业收到的财政奖补符合不征税收入的条件,那么企业无需将其计入应税收入进而缴纳企业所得税,更不提偷税一说。即使企业收到的财政奖补不符合不征税收入的条件,也应当从税款损失及主观状态两方面进行申辩,维护自身的合法权益。


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