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13 辽宁省高级人民法院于2026年2月2日作出(2025)辽行申1205号行政裁定,认定《已证实虚开通知单》属于异地税务机关之间的内部协查文件,不属于行政复议受理范围,裁定驳回再审申请。该案与同一合议庭作出的(2025)辽行再19号判决结论相反,其缘由在于两类文书性质存在差异。
基本案情:大连市某区税务机关认定辖区内开票企业对外虚开后,向受票方唐山某公司所在地税务机关发出《已证实虚开通知单》。唐山公司认为该通知单实质影响其抵扣权益,遂向国家税务总局大连市税务局申请行政复议,被不予受理;诉至法院后一审、二审均告败诉;申请再审亦被裁定驳回。
裁判要旨:根据《税收违法案件发票协查管理办法(试行)》(税总发〔2013〕66号)第九条、第十五条的规定,委托方税务机关按「一户一函」形式出具通知单,随协查函寄送受托方税务机关,受托方收到后应当按照《税务稽查工作规程》立案检查。通知单只是异地税务机关之间传递案件线索的内部文书,既不直接向受票企业送达,也不直接为其设定补税义务;受票企业最终承担何种责任,取决于本地税务机关立案检查后另行作出的处理、处罚决定。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第五项,不产生外部法律效力的行为不可诉,同理亦不可复议。
例外与救济路径:该案裁定同时指出,申请人「可以就对外发生法律效力的税务处理或处罚决定依法寻求救济」。最高人民法院在2025年第三期「行政审判讲堂」答疑中进一步明确,不服税务机关出具《已证实虚开通知单》提起的诉讼,在受托方仅作为税收违法案件线索使用、通知单不发生外部效力的情形下,不属于行政诉讼受案范围;如果受托方将其作为作出处理或者处罚决定的主要依据、已发生外部效力的,应当结合权利救济的直接性、经济性等因素,视情决定是否纳入受案范围。对受票企业而言,攻防的主阵地首先在本地稽查程序:应在陈述申辩、听证环节围绕交易真实性充分举证,并审查本地税务机关是否未经独立调查、径行以通知单作为定案主要依据。
来源:辽宁省高级人民法院(2025)辽行申1205号行政裁定书;最高人民法院2025年第三期「行政审判讲堂」答疑。

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