《行政复议法实施条例》给税务行政复议带来哪些影响?
发文时间:2026-5-9
作者:华税
来源:华税
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  2026年4月29日,国务院总理李强签署第836号国务院令,公布修订后的《行政复议法实施条例》,自2026年7月1日起施行。总体来看,《条例》从原来的7章66条,增至8章77条,现就三点变化对税务行政复议产生的影响,作简要分析如下:

  一是强调复议机关应当推动行政争议实质性化解,从源头上预防、减少行政争议,加强行政复议调解工作。

  税务案件属于专业性较强的案件,诸多涉税争议案件具有案情复杂、疑难性的特点,实践中,税企双方对事实认定、法律理解存在重大争议,导致税务行政案件久拖不决,既耗费行政与企业成本,也不利于优化市场经济营商环境。《条例》第一条、第二条、第六条,要求行政复议机关加强调解工作,通过实质性化解行政纠纷,能够妥善处理涉税争议,平衡好保护纳税人权益和国家税收利益之间关系。

  二是锚定依法行政要求,倒逼税务机关规范合理行政。

  依法行政不仅要求行政机关合法行政、也要求行政机关合理行政,在实施行政管理时,应当遵循公平、公正的原则,但是在税务行政领域实践中,部分税务机关往往忽略了合理行政的要求,作出的行政行为,明显超出了征收税款的必要限度。此次《条例》不仅要求被申请人提交书面答复时,必须对行政行为的合法性、适当性一并说明理由,还要求行政复议机关对行政行为的合法性、适当性进行全面审查,并明确适当性审查标准,将违背行政管理目的、超过必要限度等界定为内容不适当的情形。这有助于倒逼税务机关将合理性纳入行政行为考量,在合法合理课税、保障国家税收利益的同时,审慎行使裁量权,避免不当执法对纳税人造成毁灭性影响。

  三是完善行政复议管辖和提级审理规定,增强可操作性。

  过去,实践中对科学技术厅、财政厅、省税务局联合取消高新资格的行政行为,如何管辖存有疑问,是向省政府复议,还是向国家税务总局复议,复议决定出现不一致应该怎么办?此次《条例》明确税务机关与其他行政机关共同作出的行政行为不服的,可以向其中一个有管辖权的行政复议机关申请行政复议,由有管辖权的行政复议机关共同作出行政复议决定,解决了实践难题。此外,规定上级行政复议机关对下级行政复议机关管辖的行政复议案件,如果属于涉及重大社会公共利益或者有重大影响、属于新类型案件,且案情重大、疑难、复杂、具有法律适用指导意义情形、确有必要提级审理的其他情形的,可以决定提级审理。不少税务案件类型符合提级审理的情形,这为纳税人请求上级复议机关提级审理提供了法律依据。

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  【例】甲公司的记账本位币和列报货币均为L货币。乙公司为甲公司在境外设立的全资子公司,乙公司的记账本位币为M货币,即其经营所在地的法定货币。甲公司编制合并财务报表时,需将乙公司外币财务报表折算为L货币。2X25年12月31日,乙公司所在地货币主管部门规定,禁止以变现或结算净投资为目的将M货币兑换为L货币,但允许基于任何其他目的的货币兑换。在基于其他目的将M货币兑换为L货币时实行自由浮动汇率机制,并采用单一汇率,该汇率每日更新。因乙公司所在地货币主管部门禁止以变现或结算净投资为目的将M货币兑换为L货币,甲公司认定M货币不可兑换为L货币。

  假定不考虑其他因素,在上述情况下,甲公司在对乙公司2X25年12月31日的财务状况和2X25年度的经营成果进行折算时,应当如何估计即期汇率?

  分析:根据《企业会计准则解释第20号》,当一种货币不可兑换为另一种货币时,企业应当对计量日的即期汇率进行估计,使其能够如实反映在当前主要经济状况下市场参与者在计量日进行的有序兑换交易所采用的汇率。在满足上述有关货币缺乏可兑换性时即期汇率估计要求的情况下,企业可采用未经调整的可观察汇率或其他估计方法,对相关即期汇率进行估计。

  本例中,甲公司不能以变现或结算净投资为目的将M货币兑换为L货币,但能够基于其他目的兑换货币。在基于其他目的将M货币兑换为L货币时实行自由浮动汇率机制,并采用单一汇率,该汇率每日更新。根据《企业会计准则解释第20号》,一种货币在某一目的下不可兑换为另一种货币,但在其他目的下可兑换为另一种货币的,企业应当考虑包括但不限于以下所列的因素,以判断其他目的下的可观察汇率是否满足货币缺乏可兑换性时即期汇率的估计要求:一是是否存在多个可观察汇率。如存在多个可观察汇率,可能表明这些汇率包含对出于特定目的取得另一种货币的“激励”或“惩罚”,因而可能未反映当前主要经济状况;二是可兑换货币的用途。如企业能够取得的另一种货币仅限于有限用途(如进口紧急物资),则该汇率可能未反映当前主要经济状况;三是汇率的性质。相较于受监管部门管制及其他经常性干预的汇率,可观察的自由浮动汇率更能反映当前主要经济状况;四是汇率更新的频率。相较于长期不变的可观察汇率,每日或以更高频率更新的可观察汇率更能反映当前主要经济状况。

  本例中,基于其他目的将M货币兑换为L货币时采用单一的自由浮动汇率且该汇率每日更新,同时基于其他目的兑换的货币也并非为有限用途,因此,甲公司认定基于其他目的下的可观察汇率能够满足“如实反映在当前主要经济状况下市场参与者在计量日进行的有序兑换交易所采用的汇率”的要求,甲公司在折算乙公司2X25年12月31日的财务状况和2X25年度的经营成果时可采用该可观察汇率作为估计的即期汇率。

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  【例】甲公司的记账本位币和列报货币均为L货币。乙公司和丙公司为甲公司在境外设立的全资子公司,乙公司和丙公司的记账本位币分别为M货币和P货币,均为各自经营所在地的法定货币。甲公司编制合并财务报表时,需将乙公司和丙公司的外币财务报表折算为L货币。

  情形一:乙公司所在地的货币主管部门规定,将M货币兑换为L货币须在提交兑换申请时申报资金用途并完成相关行政审批流程。通常情况下,货币主管部门按照正常行政流程进行审核并完成兑换需10个工作日。2X26年6月1日,因无法满足市场对L货币的兑换需求,乙公司所在地的货币主管部门暂停了官方兑换渠道。在官方兑换渠道暂停期间,仅有零散中间商以非官方设定的汇率开展以M货币兑换L货币的交易,前述交易不能够产生可强制执行权利和义务,也不存在其他能够产生可强制执行权利和义务的市场或兑换机制。

  情形二:丙公司所在地货币主管部门规定,除进口食品和药品以外,不接受用于其他目的的L货币兑换申请。

  假定不考虑其他影响因素,在上述情形中,甲公司应当如何分别评估M货币、P货币是否可兑换为L货币?

  分析:

  情形一中,2X26年6月1日前,乙公司所在地的货币主管部门提供L货币的官方兑换渠道,按照正常行政流程进行审核并完成兑换需10个工作日,前述10个工作日为通过官方兑换机制将M货币兑换为L货币的正常行政延迟。根据《企业会计准则解释第20号》,在评估企业能够在“一定时间范围内”通过可在兑换交易中产生可强制执行权利和义务的某一市场或兑换机制将该货币兑换为另一种货币,前述一定时间范围允许因法律或监管规定、公共假期等实际因素导致的兑换业务办理的正常延迟。因此,在满足《企业会计准则解释第20号》其他相关评估要求的情况下,甲公司在提交申请后10个工作日内能够取得L货币的,可认定M货币可兑换为L货币。

  2X26年6月1日后,在乙公司所在地的货币主管部门暂停官方兑换渠道期间,仅有零散中间商以非官方设定的汇率开展以M货币兑换L货币的交易,且该兑换交易不能够产生可强制执行的权利和义务,也不存在其他能够产生可强制执行权利和义务的市场或兑换机制。根据《企业会计准则解释第20号》,在评估一种货币是否可兑换为另一种货币时,应当仅考虑能够产生可强制执行权利和义务的市场或兑换机制。本情形中由于在官方兑换渠道暂停期间,不存在能够产生可强制执行权利和义务的市场或兑换机制,因此,甲公司应当认定M货币不可兑换为L货币。

  情形二中,甲公司仅可基于进口食品和药品的目的申请将P货币兑换为L货币,而不能为变现或结算对丙公司的净投资申请兑换L货币。根据《企业会计准则解释第20号》,在评估一种货币是否可兑换为另一种货币时,对于境外经营财务状况和经营成果的折算,企业应当假定其取得另一种货币的目的是变现或结算其境外经营净投资。本情形中,由于甲公司不能基于变现或结算对丙公司净投资的目的申请兑换L货币,因此,甲公司应当认定P货币不可兑换为L货币。