2019年11月，由OECD发布的《“第一支柱”下“统一方法”的秘书处提案》（以下简称《提案》）的公众咨询会在OECD总部法国巴黎召开，来自各国政府、商界、民间团体及学术界的500多名代表参与，并提出了各自意见。会前，OECD秘书处共收到304份超过3000页的评论性意见，内容聚焦《提案》中“三层分配机制”涉及的政策和技术问题。据悉，OECD拟于2020年1月底前对《提案》基本框架达成共识。

　　“三层分配机制”设计的价值取向：在简单化与准确性之间寻求最佳方案

　　《提案》拟在修改现行联结度规则和利润分配规则的基础上，赋予市场管辖区新的征税权，并提出了“金额A”“金额B”和“金额C”“三层分配机制”。“金额A”指在跨国公司集团层面使用公式方法分配给市场管辖区的剩余利润份额，适用于跨国公司集团在市场管辖区内不存在经营实体的情形，是对“统一方法”的主要回应；“金额B”指运用独立交易原则对跨国公司集团在市场管辖区内的基准分销和营销活动确立固定回报；“金额C”指当跨国公司集团在市场管辖区的活动超出了“金额B”对应的基准水平时，所给予的额外补偿。

　　对此，许多代表提出，应认真考量“三层分配机制”设计的价值取向。为防止各国单边行动，虽然有必要采取全球统一的征税方案，但在考虑政治因素的同时，方案设计应兼顾行政和遵从成本，尽可能清晰和便于操作，在简单化与准确性之间寻求最佳方案。同时，应重点关注国际税收规则改变后，对税收确定性、税收遵从度、税收争端预防和解决机制以及消除双重征税可能产生的影响。不少代表建议，可采取“一站式服务”，即由一个司法管辖区对新的利润分配机制进行统一管理，包括税额的计算、征收等。此外，鉴于新的规则涉及对原有规则的改变，需要各国及时修订国内法和相关国际条约。

　　“三层分配机制”涉及的具体政策与技术问题：明确相关概念，尊重现行规则

　　关于“金额A”的适用范围与概念定义。从《提案》内容看，“金额A”的适用范围，不仅是高度数字化的跨国公司集团，还扩大至面向消费者的经营活动。不少代表认为，既然新的征税方案是为了应对数字经济挑战，其重点就是数字经济企业，不应扩大至面向消费者的经营活动，且哪些活动属于面向消费者的经营活动，仍需进一步明确。咨询会上，来自银行业、保险业和制药业的企业代表们提出，其所在行业有非常严格的行业管理规范，特别是银行业客户更多的是企业消费者，而非个人消费者，考虑到企业与企业间的业务相对比较规范，建议将银行业等排除在“金额A”的适用范围之外。也有不少代表认为，现有的独立交易原则应用得十分成功，没有必要创建新的利润分配规则。

　　关于“金额B”的确定问题。不少代表认为，位于市场管辖区的子公司或常设机构的基准分销与营销活动，因行业、地区和业务活动的不同，而各有差异，很难确定一个固定回报，而一旦“金额B”存在太多的争议，必然引起“金额C”和涉税争议。有代表建议，应尊重现行的独立交易原则，只有该原则无效时，再考虑采用固定回报的方法，简化当前的转让定价规则；此外，应明确定义何谓基准分销与营销活动，并且在确定固定回报时，数据的获得与保密都需要进一步探索。

　　关于“金额C”的争议预防与解决机制问题。许多代表担心，现行方案太过复杂，太多定义不明确，会严重影响税收确定性。他们认为，争议重在预防，建议从政策设计的源头减少争议的产生。对于争议解决，目前主要有两个观点：一种观点赞成运用现行的预约定价安排（APA）和相互协商程序（MAP）解决争议，同时辅以强制性的、约束力的仲裁；另一种观点反对采用强制性的仲裁，建议在MAP的基础上，探索新的争议解决方式，绝大部分发展中国家代表支持该观点。

　　OECD下一步计划：制定出各国均认同的全球统一征税方案

　　在咨询会当天，OECD税收政策与行政管理中心副主任格雷斯表示，咨询会非常有意义，秘书处将根据意见对《提案》作进一步修改。首先，在政策定位上，虽然代表们目前存在诸多意见，但总体赞成制定全球统一征税方案，OECD也将朝着这一方向努力，制定出各国均认同的方案；其次，关于“三层分配机制”的具体技术问题，OECD表示，下一步将尽快对某些概念予以明确，有重点地解决相关问题、澄清相关规则；再次，关于“金额A”，虽然很多代表反对创建新的利润分配规则，但国际税改在即，为应对数字经济挑战，只能往前走，不能再倒回到独立交易原则，重新设计“金额A”；最后，关于争议解决，OECD将探索新的有别于强制性仲裁的争议解决方式，且新的争议解决方式也同样具有强制性和约束力，以进一步提高税收确定性。